Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Программы действий в управлении природопользованием на локальном уровне

ВАК РФ 11.00.02, Экономическая, социальная и политическая география

Автореферат диссертации по теме "Программы действий в управлении природопользованием на локальном уровне"

РГ5 -ОЛ

1 1 НОЯ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГЕОГРАФИИ

На правах рукописи УЛК 502.35:339.13; 911.62

ФОМЕНКО Марина Александровна

ПРОГРАММЫ ДЕЙСТВИИ В УПРАВЛЕНИИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА ЛОКАЛЬНОМ УРОВНЕ (ОПЫТ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ)

Специальность 11.00.02 - экономическая, социальная и политическая

география

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГЕОГРАФИИ

На правах рукописи УДК 502.35)339.13; 911.62

ФОМЕНКО Марина Александровна

ПРОГРАММЫ ДЕЙСТВИЙ В УПРАВЛЕНИИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА ЛОКАЛЬНОМ УРОВНЕ (ОПЫТ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ)

Специальность 11.00.02 - экономическая, социальная и политическая

география

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

Работа выполнена в Ярославском государственном педагогическом университете им.К.Д.Ушинского и Ярославском государственном межрегиональном научно - производственном предприятии кадастров природных ресурсов Минприроды РФ (НПП "Кадастр")

Научный руководитель: доктор геолого-минералогических наук,

профессор Б.В.Поярков

Официальные оппоненты: доктор географических наук

Ю.Г.Липец

кандидат географических наук, старший научный сотрудник Г.Д.Мухин

Ведущая организация: НИЦ "Экобезопасность" Минприроды РФ

Защита диссертации состоится 1 ноября 1996 г. в 15 часов на заседании диссертационного Совета Д. 003.19.02 по защите диссертаций по специальности 11.00.02 "Экономическая, социальная и политическая география" при Институте географии РАН'по адресу: 109017, г.Москва, Старомонетный пер., д.29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института географии РАН.

Отзывы на автореферат в двух экземплярах просьба направлять в адрес Совета.

Автореферат разослан "_" ____ 1996 г.

Ученый секретарь диссертационного

Совета, кандидат географических наук чУ-уУ Д.Б.Пришкольник

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследований. Стабилизация эколого-социаль-э-экономической ситуации актуальна для любого региона России. Она эзможна при возрождении традиций бережного отношения к своей земле и эироде, для чего важно полноценное участие каждого человека и выборок органов в местном самоуправлении.

Работ о путях и методах включения населения в местное самоуправ-эние не так много, еще меньше посвящены программам действий в управ-энии природопользованием на локальном уровне, от которых в значитель-эй мере зависит успешное становление института местного самоуправле-ля. Необходимость регионализации таких программ в России обуславлива-гся огромностью ее территории, на которой идущие рыночные реформы и зцентрализация управления создают разнообразные и сложные условия, го, в основном, определяет уникальность сложившейся в стране ситуации отсутствие аналогов ей в мировой практике.

Сейчас актуально исследование путей и методов составления и реа-язации местных программ в сфере природопользования, которые учитывали з! специфику географических условий конкретной территории и могли быть зализованы в сложных современных условиях. Важны выбор того подхода к панированию, который в наибольшей степени соответствует условиям каж-эй конкретной территории, то целеполагание, в котором учтены интересы етелей территории, то сочетание инструментов государственного регули-эвания природопользования, которое наиболее эффективно в современной 1туации. Поэтому в качестве диссертационной выбрана тема "Программы« зйствий в управлении природопользованием на локальном уровне (опыт ;гионализации)".

Цель и задачи исследований. Основная цель исследований - опираясь а. теорию программно-целевого управления природопользованием, а также 1 отечественный и зарубежный опыт ее применения, определить пути и зтоды разработки и реализации -местных программ в сфере природопользо-шия, которые позволили бы осуществить стабилизацию и последующее тучшение эколого-социально-экономической ситуации в конкретных регио-IX Российской Федерации. Для решения этой проблемы необходимо:

- провести анализ теоретических и практических предпосылок приме-зния программно-целевого метода управления природопользованием на зстном уровне в современных условиях России с учетом отечественного и фубежного опыта разработки программных документов в сфере природо-эльзования;

- выявить местные особенности переходного периода, оказывающие шбольшее влияние на разработку и реализацию таких программ;

- наметить принципиальную схему работы над программами в зависимости от условий переходного периода, выделив в ней этапы и дав им характеристику;

- составить, на основании результатов проведенных исследований, "Методические рекомендации по разработке местных программ в сфере природопользования" ;

- показать направление и характер регионализации этих методических рекомендаций на примере одной из областей.

Научная новизна работы состоит в том, что впервые проанализирован отечественный и мировой опыт работы над программами в сфере природопользования и впервые с географических позиций и с учетом традиций природопользования рассмотрено применение различных подходов к планированию, использование инструментов государственного регулирования природопользования, принципиальная схема работы над программами.

Практическая значимость работы. Полученные результаты использованы при организации управления природопользованием на уровне местного самоуправления в Большесельском районе Ярославской области и в Варна-винском районе Нижегородской области. На их основе разработаны практические рекомендации "Первоочередные направления деятельности органов местного самоуправления по решению проблем природопользования и охраны окружающей среды в Ярославской области", а также "Методические рекомендации по разработке экологических программ административных районов (не городских)", утвержденные в качестве руководящего документа Минприроды Российской Федерации.

Информационная база исследований. В основу работы положен обширный фактический материал, собранный диссертантом при выполнении в 1993-1995 гг. исследований в рамках ГНТП "Экологическая безопасность России" и по плану НИОКР Минприроды РФ. В этих работах диссертант был соавтором, а по некоторым из них - ответственным исполнителем. Также использована современная отечественная и зарубежная литература по вопросам планирования, в том числе в сфере природопользования, документы природоохранного планирования на уровне местного самоуправления, разработанные в последние десятилетия в регионах России, а также наблюдения автора по практике разработки локальных программ природопользования в Германии в 1992 году.

Основные защищаемые положения.

1. Разработка и реализация эффективных программ в сфере природопользования на уровне местного самоуправления в современных условия)! России требуют регионализации подходов к планированию, выбора инструментов государственного регулирования природопользования и принципи-

льной схемы работы с учетом условий переходного периода, которые бу~ ут существенно изменяться по мере проведения реформ.

2. Наиболее существенны при выборе подходов к планированию и инс-рументов государственного регулирования природопользования следующие еографические условия: эколого-социально-экономическая ситуация, по-итико-психологическая обстановка и уровень знаний о территории.

3. Предложены "Методические рекомендации по разработке программ в фере природопользования для административных районов (не.городских)". читывающие специфику географических условий конкретной территории, г акже принципы адаптации этих методических рекомендаций к условиям онкретных административных районов (на примере Ярославской области).

Апробация работы и реализация результатов исследований. Отдельные оложения диссертации докладывались на научной конференции "Географи-еские основы типологии регионов для формирования региональной полити-и России" экономико-географической секции Научного Совета РАН по роблемам экономики регионов и межрегиональных отношений (1995, Ярос-авль); на международной конференции "Невельская программа XXI столе-ия" (1994, Невель); на Всероссийском совещании "Совершенствование рограммного подхода к управлению охраной окружающей среды и природных есурсов" (1994,Тула); на Всероссийском совещании "Учет и использова-ие природно-ресурсного потенциала и его социально-экономическая оцен-а"(1995,Ярославль). Результаты исследований использованы при практи-еской разработке местных программ в сфере природопользования Болыие-ельского района Ярославской области и Варнавинского района Нижего-одской области, а также положены в основу "Методических рекомендаций

0 разработке экологических программ административных районов (не го-одских)", утвержденных Минприроды РФ в качестве руководящего докумен-а.

Публикации. По теме диссертации опубликовано и находится в печати

1 работ.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, четы-эх глав и заключения. Работа изложена на 216 страницах, включая 10 аблиц и 18 рисунков. Список литературы содержит 180 наименований, в эм числе 39 иноязычных.

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе "Общий обзор теоретических и практических предпо-ялок применения в современных условиях России программно-целевого ме-эда управления природопользованием на местном уровне", базируясь на аботах Ю.Н.Куражсковского. В.С.Преображенского, Г.А.Приваловской,

Ю.П.Михайлова. К.Г.Гофмана, К.П.Космачева. Т.Г.Руновой, Б.В.Пояркова, уточнена понятийная база, используемая при разработке местных программ в сфере природопользования.

В настоящее время в управлении природопользованием характерно усиление территориального аспекта. Многие специалисты до начала активных реформ указывали на необходимость перехода от экономического оптимума к оптимуму территориальному; от понятий экономической целесообразности к более широким, учитывающим внеэкономические категории. Отмечалось повышение роли регионального, а в последние годы и местного уровней в управлении природопользованием.

Проблема управления природопользованием на местном уровне в условиях России изучена крайне слабо. В последнее время в России значительно изменились представления о местном самоуправлении. Его роль укрепилась в принятом федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Территория стала рассматриваться не только в качестве всеобщего ресурса, но и как объединяющее начало народов. В географических исследованиях наметился перенос акцентов с нужд производства на-чаяния и стремления человека. Это придает особую значимость анализу и учету в процессе управления природопользованием мнений и предпочтений местных специалистов, населения конкретных территорий, а также традиций природопользования.

Отечественный опыт разработки программных документов в сфере природопользования свидетельствует, что в СССР существовала достаточно сложная система плановых и проектных разработок, касающихся вопросов природопользования. Документы отраслевого планирования рассматривали, в основном, производственно-экономические вопросы; оценка социально-экологических аспектов принимаемых решений носила подчиненный характер; вопросы охраны окружающей среды и .рационального использования природных ресурсов рассматривались как дополнительные, не влияющие на принимаемые решения. Документы территориального планирования, в свою очередь, отличались слабой связью с задачами экономического развития территорий, непроработанностью вопросов оценки эффективности с широких позиций, финансового обеспечения и т.д., касающихся реализации проектных мероприятий.

На уровне местного самоуправления в последние десятилетия составлялись различные типы программных документов в сфере природопользования. в основе которых, как правило, лежали принципы всеобъемлющего рационального планирования. Экономические, социальные и экологические цели регионального развития не были увязаны в одну систему. Использовавшиеся инструменты государственного регулирования природопользования

ыли ориентированы на условия планово-командной экономики и сейчас по-еряли свою эффективность. Были традиционно разобщены те. кто разраба-ывает программу и те. кто ее должен реализовывать.

За рубежом многие специалисты считают, что современное эффектив-ое планирование есть нечто большее, чем просто составление плана: оно чеет целью последовательное проведение целесообразных изменений. Из лровой практики известно шесть основных типов планирования: всеобъем-ощий рациональный, протекционный, аполитичный, критический, стратеги-зский и инкрементальный. Практика показывает, что конкретное планиро-э.ние природопользования в условиях того или иного региона, как прави-э. включает в себя различные их элементы. В ходе исследований опреде-зно, что для разработки местных программ в сфере природопользования в звременных условиях России наиболее приемлемы следующие подходы:

- инкрементальное планирование с постоянным акцентом на вопросы ^определения властных полномочий, организации управления, достижения знсенсуса. учета чувств и желаний жителей территории;

- инкрементальное планирование, ориентированное на соблюдение ин-зресов социально незащищенных слоев населения;

- инкрементальное планирование с элементами стратегического типа;

- инкрементальное планирование по укрупненным направлениям в со-гветствии с системным видением территории (насколько это возможно);

- стратегическое планирование с ориентацией на вопросы распреде-зния властных функций, организации управления, достижения консенсуса, экоторого учета чувств и желаний жителей территории;

- стратегическое планирование с использованием элементов системно подхода к восприятию территории;

- системное планирование с-соблюдением интересов малоимущих слоев юеления.

В ходе работы выбранные подходы должны уточняться, адаптироваться реальным условиям, сложившимся на территории конкретного местного ¡разования. К таким условиям относятся, прежде всего, традиции приро-шользования. а также эколого-социально-экономическая ситуация, поли-жо-психологическая обстановка и уровень знаний о территории.

Инструменты государственного регулирования природопользования -икнейшая часть любой программы в сфере природопользования. В связи с ¡формами в сфере экономики и государственного устройства изменилась )фективность применения инструментов: исчезли или стали неэффективны-[ партийное воздействие, заслушивание в органах советской и. исполни-;льной власти, депремирование, визирование внутренних планов предприми и т.п.. в результате чего ранее разработанные программы стали не-

выполнимы. Возникла необходимость применения более широкого спектра инструментов, в том числе рыночно ориентированных.

Во второй глазе - "Применение отечественного и мирового опыта разработки и реализации программ в сфере природопользования к условиям России на уровне местного самоуправления" - показаны особенности выбора подходов к планированию, инструментов государственного регулирования природопользования и характер адаптации принципиальной схемы работы над программой на основе оценки географических условий конкретной территории (наиболее существенны из них эколого-социально-экономичес-кая ситуация, политико-психологическая обстановка, уровень знаний о территории).

Сложность применения отечественного и мирового опыта состоит в том, что, с одной стороны, обширные теоретические исследования и богатые практические наработки отечественной экономической и социальной географии, выполненные в условиях прежних десятилетий, из-за новых реалий не могут быть напрямую использованы в практическом управлении природопользованием без соответствующей корректировки, а зарубежный опыт нельзя применять без его адаптации к российским условиям.

Эколого-социально-экономическая ситуация объективно является одним из важнейших факторов, определяющих характер и эффективность при- | менения программно-целевых методов управления природопользованием. Предлагаемая типология эколого-социально-экономической ситуации, сложившейся на территории с позиции разработки и реализации местной программы в сфере природопользования, представлена в таблице 1.

Политико-психологическая обстановка не только оказывает существенное воздействие на эффективность программно-целевого подхода, но и , активно влияет на саму возможность и даже целесообразность разработки и реализации местных программ в сфере природопользования, поскольку от желания или нежелания местных жителей зависит успех даже самой хорошей программы. Предлагаемая типология политико-психологической обстановки, сложившейся на территории с позиции разработки и реализации местной программы в сфере природопользования, представлена в таблице 2.

Уровень знания о территории, подразумевающий не простую сумму знаний, а наличие целенаправленной систематизированной информации о природно-ресурсных возможностях территорий и их использовании, во многом определяет успех работы над программами. Предлагаемая типология уровня знаний о территории с позиции разработки и реализации местной программы в сфере природопользования представлена в таблице 3.

Перечисленные выше факторы - зколого-социально-экономическая ситуация, политико-психологическая обстановка и уровень знаний о терри-

Типология эколого-социально-экономической ситуации с позиции разработки и реализации местной программы в сфере природопользования

Тип Общая оценка Краткая характеристика

1 Неудовлетворительная Эколого-социально-экономические проблемы носят затяжной, всеобъемлющий, острый характер. Общий спад производства. Процесс разгосударствления и приватизации собственности активно ! протекает в сфере производства и только начи-навтся в отношении природных ресурсов. Общая нехватка финансовых средств, низкие инвестиционные возможности в ресурсосберегающую и природоохранную деятельность. Потеря эффективности ранее сложившихся систем управления природопользованием, сохранение стереотипов принятия решений, свойственных временам централизованного планирования.

2 Удовлетворительная Некоторое снижение остроты эколого-социаль-но-экономических проблем. Изменение структуры национального дохода и снижение спроса на продукцию тяжелой промышленности; сокращение масштаба деятельности, вызывающей загрязнение воздушной среды, и активизация деятельности, сопровождающейся загрязнением воды; сокращение количества образующихся отходов; ускорение внедрения современных, более эффективных и экологически чистых технологий. Существенное снижение энергоемкости производства;уменьшение среднего объема загрязнения на единицу продукции. Приватизация начинает сопровождаться активизацией работ.по выявлению ООПТ и приданию им соответствующего статуса. Реальная возможность эффективного применения более жестких норм для всех действующих предприятий, возникновение предпосылок перехода к стандартам качества окружающей среды. Системы территориального управления природопользованием развиваются преимущественно по второму сценарию развития.

3 Благоприятная Проблемы эколого-социально-экономической сфе ры не имеют затяжного характера. На территории создана эффективная структура хозяйствования, позитивная финансовая ситуация; имеется возможность решать природоохранные и ресурсосберега ющие проблемы территории, главным образом, за счет собственных средств, функционирует эффек тивная система комплексного территориального управления природопользованием.

гории - с достаточной степенью обобщения отражают процессы, характерные для конкретного местного образования и существенные для разработки

Типология политико-психологической обстановки с позиции разработки и реализации местной программы в сфере природопользования

Тип Общая оценка Краткая характеристика

1 Неудовлетворительная Резкое снижение ранее достигнутого уровня жизни большинства населения, возрастание социаль ного неравенства, увеличение разрыза между сформировавшимися притязаниями большинства людей (в отношении уровня жизни) и реальными воз мощностями для достижения этих притязаний. Утрата большинством населения территорий целостности и стабильности политического поведения Несоответствие политики модернизации традицион ным типам сознания и социальных действий.

2 Удовлетворительная Снижение дифференциации доходов наиболее бедных и наиболее богатых слоев населения, повыше ние уровня жизни большинства населения, появле ние возможностей в достижении своих жизненных планов и притязаний. Обретение большинством на селения территорий целостности и стабильности политического поведения. Согласование политики модернизации с традиционными типами сознания и социальных действий.

3 Благоприятная Разумная дифференциация доходов наиболее бедных и наиболее богатых слоев населения, достаточно высокий уровень жизни большинства населе ния, соответствие реальных возможностей большинства населения их жизненным планам*и притязаниям. Целостность и стабильность политическо го поведения у большинства населения. Соответствие политики модернизации традиционным типам сознания и социальных действии.

и реализации программы в сфере природопользования. Зависимость выбора подхода к планированию от этих факторов приведена в таблице 4. Из таблицы видно, что при неблагоприятных условиях в наибольшей степени при-

емлемы подходы, основанные на инкрементальном типе; по мере улучшения условий применимы подходы, основанные на стратегическом планировании; лишь при благоприятных условиях возможно использование элементов системного планирования.

Принципиально важно, что все местные образования находятся в разных условиях, поэтому невозможно сформулировать один универсальный подход к планированию, в равной мере эффективный для всех. Однако, выполнив типизацию условий, сложившихся на территории местного образования с точки зрения разработки и реализации программы в сфере природопользования (таблицы 1,2,3), можно определить его положение на матрице

Типология уровня знаний о территории с позиции разработки и реализации местной программы в сфере природопользования

Тип Общая оценка Краткая характеристика

1 Низкий Преобладание ведомственных, рассогласованных потоков информации, сформировавшихся в условиях командно-административной системы. Наблюдается острая нехватка инвестиций на проведение новых исследований. Ограничен доступ к информации по коммерческим соображениям. Низкий уровень компьютеризации, особенно в сельских административных районах.

2 Удовлетворительный Применение программно-целевого подхода предусматривает сбор необходимой информации о состоянии территории. Осуществляется поэтапное со здание территориальных систем информации, кото рые представляют собой систему сбора, обработки, хранения, использования и обновления инфор мации в виде нормативно-технических, методичес ких и учетных документов, информационных и кар тографических материалов (в том числе на машин ных носителях ) для правового, экономического и экологического регулирования комплексного природопользования на территориях.

3 Высокий Создание и функционирование полномасштабных ГИС с геоимитационным моделированием процессов на основе налаженных потоков территориальной информации, достаточных для комплексного территориального управления природопользованием.

(таблица 4) и таким образом подобрать наиболее приемлемый подход.

Применение инструментов государственного регулирования природопользования зависит от условий, сложившихся на территории конкретного местного образования: при неудовлетворительной эколого-социально-эко-номической ситуации, неудовлетворительной политико-психологической обстановке, низком уровне знаний о территории набор возможных для применения инструментов весьма ограничен; по мере улучшения условий спектр применяемых инструментов расширяется; при благоприятных условиях можно ожидать максимально широкого применения инструментов и наибольшей их эффективности.

Предложена последовательность действий в ходе всего процесса работы над местной программой в сфере природопользования. Выделено четыре этапа, которые различаются между собой уровнем политического внимания общества, составом выполняемых работ, объемом необходимых инвестиций и т.д..: на первом этапе достигается признание существования проб-

Табтца

Зависимость выбора подходов к разработке и реализации программы в сфере природопользования от местных особенностей переходного периода

Местные особенности переходного периода Общая оценка особенностей Подходы к шищрованю

Инкрементальное титрование С ПОСТОЯННЫМ акцента на вопросы рас пределения вла стных полномочий, организации угфавле№1Я достижения консенсуса, учета чувств и желаем жгелгй территории Инкрементальное планирова-ориентированное на совладение интере сов социально незащищенных слоев населения Ижременталь-ное планирование с элементами стратегического топа Инкрементальное планирование по укрупненные направлениям в соответствии с системам видением территории (насколько это возможно) Стратегическое планирование с ориентацией на вопросы распре деления властных функций, организации уп равления, достижения консенсуса, некоторого учета чувств и желаний ютгелей территории Стратегическое планирование с использованием элементов системного подхода к восприятию территории Системой подход с соблоде-нием интересов малоимущих слоев населения

ЭколзгоЧоциа-льно-экоюмиче-ская ситуация Нёучовлетво-рите/ъная # « # 1)

Удовлетворительная к V

Благоприятная #

Полпико-психо-лэгическая обстановка Неудовлетворительная « #

Удовлетворительная « # # «

Благоприятная

Уровень знаний о территории Низкий # « «

Удовлетворительна «

Высокий * «

сое

1 ЭТАП 2 ЭТАП 3 ЭТАП 4 ЭТАП

о].

КОЕ

1 ЭТАП 2 ЭТАП 3 ЭТАП

б)-

г^ЩП

I ЭТАП

2 ЭТАП

3 ЭТАП

в).

, Этапы работы над местной программой в сфере природопользования азличных условиях

агоприятная эколого-социально-экономическая ситуация, аголриятная политико-психологическая обстановка, сокий уровень знаний о территории

эвлетворительная эколого-социально-экономическая ситуация, эвлетворительная политико-психологическая обстановка, эвлетворигельный уровень знаний о территории удовлетворительная эколого-социально-экономическая ситуация, удовлетворительная политико-психологическая обстановка, зкий уровень знаний о территории

лем природопользования, то есть необходимости самой программы; на втором выявляются целевые приоритеты; на третьем осуществляется разработка программы; на четвертом - ее реализация.

Политическое внимание общества - крайне важное условие успешной работы над местной программой в сфере природопользования. На рисунке 1 показано изменение уровня политического внимания к программе на каждом этапе работы над ней в зависимости от конкретных местных условий.

Местные особенности конкретной территории оказывают существенное влияние как на продолжительность этапов работы над программой, так и на динамику изменения уровня политического внимания. По мере ухудшения ситуации на территории местного образования увеличивается продолжительность всех этапов работы над программой. В наибольшей степени это характерно для этапа признания существования проблем, а также разработки программы. При неблагоприятных условиях динамика изменения уровня политического внимания приобретает неравномерный, скачкообразный характер.

В третьей главе приводятся "Методические рекомендации по разработке местных программ в сфере природопользования". Показано, что программа состоит из трех блоков.

Первый блок - собственно программа. Он представляет собой организационно-политический и инвестиционный документ, определяющий политику местного самоуправления в указанной сфере, а также мероприятия, обеспечивающие ее реализацию. Программа содержит: краткую характеристику экологической, экономической и социальной обстановки, сложившейся на территории местного образования; перечень приоритетных проблем природопользования. выступающих в качестве целей, на достижение которых ориентирована разрабатываемая программа; краткое изложение основных подходов, раскрывающих пути и методы достижения поставленных целей; мероприятия по достижению целей, реально осуществимые исходя из общих задач социально-экономического развития территории; перечень критериев и способов оценки эффективности реализации как запланированных мероприятий, так и всей программы в целом.

Второй блок - обоснование программы. Он включает в себя краткую характеристику территории местного образования; этно-исторические данные о местных традициях природопользования; обоснование принятого подхода к разработке и реализации программы; определение приоритетных проблем в сфере природопользования; рекомендации по организации работы по анализу и решению приоритетных проблем; уточнение характера приори-

:етных проблем; основные направления деятельности органов местного са-юуправления по преоолению трудностей, связанных с решением приоритетах проблем (проблема возрождения духовного мира населения, отсутствие ! районе эффективных структур территориального управления природополь-юванием, неразработанность нормативно-правовой базы природопользова-шя. недостаточность финансовых средств, неприспособленность информа-щонного обеспечения для территориального управления природопользованием. неподготовленность специалистов сферы управления для работы в ювременных условиях); предложения в программу по решению приоритетных фоблем в сфере природопользования.

Третий блок - план формирования информационного обеспечения системы территориального управления природопользованием на территории четного образования. Он содержит характеристику сложившегося положе-шя с обеспечением органов местного самоуправления комплексными данны-т о природно-ресурсных возможностях и их использовании; краткое изложение основ предлагаемой системы сбора, анализа, обобщения и представ-тения данных о наличии и характере использования природных ресурсов; фимер реализации этой системы для одного временного периода; перечень мероприятий, необходимых и достаточных для создания такой системы сбора и обработки данных.

В четвертой' главе - "Об адаптации методических рекомендаций по разработке местных программ в сфере природопользования к специфике ус-товий в конкретных административных районах (на примере Ярославской рбласти)"- показаны направление и характер регионализации "Методичес-шх рекомендаций.

Приводятся результаты определения местных особенностей конкретных административных районов в соответствии с ранее предложенной тип'ологи-т с целью правильного выбора подходов к планированию, определения рсобенностей местных программ, а также инструментов государственного регулирования природопользования.

С использованием метода экспертных оценок была выполнена оценка условий, сложившихся в административных районах Ярославской области с точки зрения разработки местных программ в сфере природопользования. -1а основе полученных результатов, а также анализа сочетаний условий в административных районах в укрупненном виде были сформулированы группы районов, однотипных с точки зрения подходов и особенностей разработки программ в сфере природопользования (рисунок 2). Таким образом, в административных районах Ярославской области в сфере природопользования

эасовс(х>е

1ЯН

,П»-3&№ССП4Й

Рис. Характеристика административных районов Ярославской области с точки зрения подходов и особенностей разработки и реализации программ в сфере природопользования (на основании экспертных оценок)

- первая группа

- вторая группа

- третья группа

- четвертая группа

- пятая группа

могут разрабатываться программы пяти следующих типов.

Первый тип (в Переславском. Угличском, Ростовском и Ярославском районах) - приемлем для планирования природопользования в условиях удовлетворительной эколого-социально-экономической ситуации, удовлетворительной политико-психологической обстановки и низкого уровня знаний о территории. Подход к планированию базируется преимущественно на сочетании стратегического и критического типов. Разработка и реализация программы возможна за счет собственных ресурсов. Спектр эффективнс используемых в рамках программы инструментов государственного регули рования природопользования наиболее широк.

Второй тип (в Мышкинском районе) - применим в условиях неудовлетворительной эколого-социально-экономической ситуации, удовлетворительной политико-психологической обстановки и крайне низкого уровня знаний о территории. Подход к планированию базируется на сочетании стратегического и инкрементального типов. Более низкие инвестиционные возможности Мышкинского района осложняют изыскание и консолидацию собственных ресурсов, поэтому программу района целесообразно разрабатывать параллельно с региональной целевой инвестиционной программой поддержки. Спектр эффективно применяемых инструментов государственного регулирования природопользования несколько уже, чем в программах первого типа.

Третий тип (в Гаврилов-Ямском, Рыбинском, Борисоглебском. Дани- . ловском. Некрасовском и Большесельском районах) - более всего подходит для условий неудовлетворительной эколого-социально-экономической ситуации, неудовлетворительной политико-психологической обстановки и низкого уровня знаний о территории. Подход к планированию базируется на сочетании инкрементального и критического типов. Программа должна разрабатываться параллельно с региональными целевыми программами поддержки. Эффективное применение инструментов государственного регулирования природопользования в рамках программы ограничено.

Четвертый пат (в Любимском, Первомайском и Пошехонском районах) -приемлем в условиях крайне неудовлетворительной эколого-социально-эко-номической ситуации, неудовлетворительной политико-психологической обстановки и низкого уровня знаний о территории. Подход к планированию базируется на сочетании инкрементального и протекционного типов, при доминирующей роли первого. Программу целесообразно разрабатывать как составную, дополняющую, подчиненную часть региональной целевой программы. Спектр эффективно применяемых в рамках программы инструментов государственного регулирования природопользования невелик.

Пятый тип (в Тутаевском, Брейтовском и Некоузском районах) - наиболее подходит для условий крайне неудовлетворительной эколого-соци-ально-экономической ситуации, крайне неудовлетворительной политико-психологической обстановки и крайне низкого уровня знаний о территории. Подход к планированию базируется на сочетании протекционного и инкрементального типов, преимущественно предусматривая протекционистские меры по поддержке малоимущих слоев населения. Программа должна разрабатываться как составная, дополняющая, подчиненная часть региональной целевой программы. Эффективно может использоваться крайне ограниченный набор инструментов государственного регулирования природопользования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования достигнуто следующее.

Выявлены предпосылки необходимости усиления территориального подхода в управлении природопользованием на уровне местного самоуправления.

Проанализированы подходы к разработке программных документов в сфере природопользования на уровне местного самоуправления, сложившиеся в условиях планово-командной системы, и выявлены основные присущие им недостатки (слабая проработка предусмотренных мероприятий с точки зрения определения возможности и источников финансирования, материально-технического обеспечения и реальности сроков исполнения; неприспособленность программ к внесению корректив в ходе реализации; разобщенность тех. кто проектирует, и тех, кто занимается реализацией).

Намечены подходы к использованию известных в мировой практике основных типов планирования при разработке и реализации местных программ природопользования с учетом географических особенностей территории.

Обобщен опыт применения различных инструментов государственного регулирования природопользования в регионах России в условиях планово-командной экономики и показана необходимость расширения спектра применяемых инструментов, в первую очередь, за счет рыночно ориентированных.

Выявлено, что в современных условиях переходного периода на разработку и реализацию местных программ в сфере природопользования наиболее сильно влияют эколого-социально-экономическая ситуация, политико-психологическая обстановка и уровень знаний о территории.

Предложена типология этих местных географических особенностей и

показано, что выбор подходов к разработке и реализации местной программы в сфере природопользования зависит от того или иного типа эколо-го-социально-экономической ситуации, политико-психологической обстановки и уровня знаний о территории.

Рекомендованы оптимальные подходы к разработке и реализации местной программы в сфере природопользования. Показано, что в современных условиях наиболее приемлемы те, в основе которых заложены принципа инкрементального планирования, по мере улучшения условий станут возможны подходы, основанные на стратегическом планировании, и лишь е дальнейшем, при благоприятных условиях будут использоваться элементь системного подхода.

Установлено, что выбор инструментов государственного регулирования природопользования в большей степени определяется местными особенностями переходного периода, чем принятыми подходами к планированию. Это позволило наметить характерные сочетания инструментов государственного регулирования природопользования при различных комбинациях географических параметров, характеризующих местные особенности. При неудовлетворительной эколого-социально-экономической ситуации, неудовлетворительной политико-психологической обстановке, низком уровне знаний о территории набор инструментов государственного регулирования природопользования, которые могут быть эффективны, весьма ограничен. По мере улучшения эколого-социально-экономической ситуации, политико-психологической обстановки и повышения уровня знаний о территории происходит расширение спектра применяемых инструментов. При благоприятных условиях на территории можно ожидать максимально широкого спектре применяемых инструментов и наибольшей эффективности их использования.

В принципиальной схеме работы над местной программой в сфере природопользования установлены этапы и стадии и показано влияние местных географических особенностей на продолжительность этих этапов и стадий.

Составлены с учетом всех полученных результатов "Методические рекомендации по разработке программ в сфере природопользования для административных районов (не городских)", которые утверждены Минприроды РФ в качестве руководящего документа.

Показаны на примере Ярославской области направления и характер адаптации разработанных методических рекомендаций к условиям конкретных административных районов.

Таким образом, разработаны пути и методы составления и реализации эффективных программ действий на локальном уровне в сфере природополь-

зования, которые учитывают специфику географических условий конкретно! территории и могут быть реализованы в сложных современных условиях.

Основные положения диссертации изложены в публикациях:

1. Фоменко М.А. Особенности разработки и реализации локальны: экологических программ. Сборник "Региональное управление природопользованием и комплексный территориальный кадастр природных ресур-сов"/Ярославль: НПП "Кадастр1'. 1994, 0.6 п.л.

2. Фоменко М.А. (в составе коллектива авторов) Анализ и обобщение результатов работы в интерактивном режиме, анкетирования и обсужденш за "круглыми столами". Сборник "Региональное управление природопользованием и комплексный территориальный кадастр природных ресурсов"/Ярос-лавль: НПП "Кадастр". 1994, 0,6 п.л.

3. Фоменко М.А. (ответственный исполнитель) и другие. Методик; составления местных экологических программ и принципы их межрайонной согласования: Отчет по заданию программы "Экологическая безопасност] России - Ярославль: НПП "Кадастр".1993. 1,8 п.л.

4. Фоменко М.А. Методические рекомендации по составлению локальных экологических программ в условиях государственного регулирована природопользования при переходе к рыночным отношениям / Ярославль: НП1 "Кадастр". 1994. 1,6 п.л.

5. Фоменко М. А. О разработке территориальных программ рационального природопользования и охраны природы на уровне местного самоуправления // Географические основы типологии регионов для формирования региональной политики России. Сборник статей. Под ред.д.г.н. Ю.Г.Липеца. М., ИГ РАН, 1995, 0.4 п. л.

6. Фоменко М.А., Фоменко Г. А. Особенности разработки и реализации локальных экологических программ // Невель-ХХ1 век - модель устойчивого развития на локальном уровне. Инициатива местной администрации I поддержку программы XXI века. Материалы совещания. Невель. 5-8 октябрз 1994 г. Невель. 1995, 0.5 п.л.

7. Фоменко М.А., Поярков Б.В., Фоменко Г.А. Справочно-методичес-кое пособие к методические рекомендации по разработке экологически; программ административных районов (не городских) / Минприроды РФ, НП1 "Кадастр", 1995, 1.1 п.л.

8. Отчет по контракту К К-21-95 "Разработать предложения в Пла1 действий Администрации Большесельского района по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды на 1995-1998 гг.' (в составе коллектива авторов) / Ярославль: НПП "Кадастр", 1995, 17,£ п. л.

9. Отчет по контракту N К-20-95 " Выполнить научно-исследовательские работы по организации формирования КТКПР на основе учетно-ресурс-ных ведомостей (формы 1,2.3) с картографическим сопровождением в одно» из административных районов Нижегородской области (Варнавинском) ({ составе коллектива авторов) /Ярославль: НПП "Кадастр", 1995, 15,6 п.л.

10. Практические рекомендации "Первоочередные направления деятельности органов местного самоуправления по решению проблем природопользования и охраны окружающей среды в Ярославской области" /Ярославль: НПП"Кадастр", 1995, 0,7 п. л.

11. Фоменко М.А., Фоменко Г.А. Об особенностях территориальной планирования природопользования на уровне местного самоуправления [ современных условиях России. Известия РАН, Москва, 0,8 п.л.(в печати)