Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Совершенствование эколого-экономического механизма природопользования Московской области

ВАК РФ 11.00.11, Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование эколого-экономического механизма природопользования Московской области"



На правах рукописи

ПСЮРНИЧЕНКО СЕРГЕЙ ГРИГОРЬЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Специальность: 11.00.11. -Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

Москва -1998

Работа выполнена в

Государственном университете по землеустройству, Москва, Россия

Научный руководитель:

доктор географических наук, профессор лауреат Государственной премии СССР Хабаров Александр Владимирович

Официальные оппоненты: доктор географических наук, профессор

Коронкевич Николай Иванович доктор географических наук Покровский Сергей Глебович

Ведущая организация:

Московский педагогический университет

Защита диссертации состоится "03. " ноября 1998 г. в И 00 час. на зг седании диссертационного совета Д 120.59.03 при Государственном Универ ситете по землеустройству.

Адрес: 103064, Москва, ул. Казакова, 15, Государственный Университе по землеустройству. (095) 261-71-13

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственног университета по землеустройству.

Отзывы на автореферат (в двух экземплярах, заверенные печатьк просьба высылать по указанному адресу ученому секретарю диссертацио! ного совета.

Автореферат разослан "01"см1я!/>я 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат технических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Экологизация всех сторон человеческой деятельности является насущной необходимостью и должна состояться в самые кратчайшие сроки. Гармонизация взаимоотношений между индивидуумом или сообществом индивидуумов и окружающей природной средой в век научно-технической революции становится все более актуальной ввиду ускорения темпов приближения мирового сообщества к глобальному экологическому кризису. Характерные признаки экологического кризиса приобретают зримые черты в промышленно развитых регионах России в результате крайней степени насыщения вредными ингредиентами промышленного происхождения атмосферного воздуха, массированной эмиссии загрязнений в водные объекты, деградации сельскохозяйственных земель и привнесения в них тяжелых металлов, нефтепродуктов и радиоактивных элементов.

Положение усугубляется тем, что многие годы природопользование в России было бесплатным, а природные ресурсы были всеобщим достоянием. Богатство страны полезными ископаемыми и другими природными ресурсами не способствовало постановке и решению задач рационального природопользования и охраны окружающей среды. До настоящего времени в стране отсутствуют интегральные оценки степени экологической безопасности окружающей среды, поэтому задача стимулирования минимизации антропогенного воздействия на нее эколого-экономическими методами является актуальной.

В основу работы положены законодательные и подзаконные акты, нормативно-методические документы по вопросам платного природопользования, действующие как в экономически развитых странах, так и в России, результаты анализа экологической и экономической деятельности органов представительной и исполнительной власти, местного само-

управления и предприятий Московской области, материалы оценок воздействия хозяйственной деятельности на окружающую сред}', выполненных автором или под его непосредственным руководством и участии.

Основная цель и задачи работы. Основной задачей работы является разработка теоретических и методических положений по совершенствованию экологического и экономического механизма охраны окружающей среды на уровне субъекта Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

1. Провести анализ используемых как в экономически развитых странах, так и в России теоретических, методологических и практических решений эколого-экономического регулирования рационального природопользования; действующих законодательных и нормативно-правовых документов, определяющих и регламентирующих эколого-экономический механизм природопользования в Российской Федерации; экономических методов минимизации антропогенного воздействия на окружающую среДУ-

2. Исследовать географические условия и региональные особенности природопользования конкретного промышленно развитого региона -Московской области.

3. Разработать предложения по совершенствованию эколого-эконо-мического механизма природопользования Московской области.

Научная новизна. Выявлены основные принципы эколого-экономического стимулирования рационального природопользования в экономически развитых странах и России. Впервые проведена оценка эффективности эколого-экономического механизма природопользования на уровне субъекта Российской Федерации - Московской области. Определена эффективность деятельности экологических фондов Московской области с момента их образования.

Практическая значимость. Установленные основные положения совершенствования эколого-экономичеекого механизма для Московской области могут быть использованы в регионах со схожими природными и экономическими условиями для оценки экологического ущерба загрязнения окружающей среды, разработки нормативно-методических материалов по рациональному природопользованию и охране окружающей среды в территориальных органах Госкомэкологии России и Государственного земельного комитета России, Министерства сельского хозяйства и продовольствия России, органах представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Апробация работы. Результаты исследования докладывались на семинарах "Организационные, нормативно-правовые и экономические вопросы санитарной очистки городов" (Москва, ¡997) и "Экологический менеджмент для лиц. принимающих решения" (Москва, 1997), а также на научной конференции "Современные проблемы текстильной и легкой промышленности" (Москва, 1996, 1998).

Материалы исследований в виде лекций используются в учебном процессе на курсах повышения экологических знаний в Академии государственного и муниципального управления Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва), Московском областном учебном центре Нахабино и др., а также при подготовке Государственных докладов о состоянии окружающей среды Московской области за 1994-1997 гг.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 12 работ, в том числе 6 в соавторстве.

Объем и структура работы. Диссертация изложена на 156 страницах машинописного текста с приложениями, состоит из введения, четырех гаав и заключения. Содержит 9 таблиц, 16 рисунков, в т.ч. 9 карт. Список литературы включает 123 наименования.

Автор выражает глубокую признательность научному руководителю работы - дт.н., профессору А.В. Хабарову за постоянную поддержку и содействие в работе.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава I. Обзор состояния проблемы эколого-экономического регулирования природопользования в России и за рубежом.

На примере промышленно развитых стран (США, ФРГ, Японии. Канады и др.) и России дается обзор состояния проблемы, рассматриваются административно-законодательные (нормирование, административные и судебные санкции) и экономические (налоги, займы, субсидии и др.) рычаги экологического регулирования природопользования.

Определена особая роль государства, выступающего инициатором и гарантом национальных экологических программ. Действующие в России эколого-экономические механизмы природопользования основываются в основном на установлении и контроле за соблюдением стандартов и нормативов, определяющих качество окружающей среды или технологию, необходимую для поддержания минимальных выбросов, характер эксплуатации предприятий или оборудования. Штрафы, судебные и различные административные санкции вплоть до закрытия предприятий являются инструментами, призванными обеспечивать соблюдение нормативов.

Экономические инструменты или рыночные рычаги (налоги, платежи за пользование ресурсами, платежи за загрязнение среды, субсидии, займы, залоговые вложения и страхование на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды и др.) дают возможность свободного маневрирования хозяйствующих

объектов в определении конкретной тактики достижения природоохранных затрат. Относительная неопробованность экономических методов экологического регулирования и их непосредственное воздействие на экономическую ситуацию отдельных предприятий и фирм, как и на экономику в целом, содействуют более значимому положению административных методов экологического регулирования в странах развитой рыночной экономики. Установлены значительные различия в использовании налоговых рычагов экологического регулирования в разных странах, обусловленные необходимостью учитывать целый ряд внешних факторов: национальные традиции, наличие сильного отраслевого лобби и т.д.

Плату за загрязнение можно представить в виде определенной цены на услуги, которые обеспечивает окружающая среда по приему и ассимиляции отходов производства и потребления.

Выявлены положительные и отрицательные моменты при использовании методов экономического стимулирования природоохранной деятельности в разных странах (субсидий и ссуд на строительство очистных сооружений, налоговых льгот, ускоренной амортизации очистного оборудования). Они, по нашему мнению, стимулируют преимущественно установку очистного оборудования, а не внедрение малоотходных технологий, утилизацию отходов и т.д.

Рассмотрены также более гибкие экономические меры сокращения вредных выбросов в атмосферу - компенсационная политика, бабл-принцип и продажа права на выбросы.

В России для эколого-экономического регулирования природопользования применяются платежи за загрязнение окружающей среды и использование отдельных природных ресурсов. Создание общефедеральной системы платежей за пользование природными ресурсами позволит стимулировать их более рачительное использование, а также даст возмож-

ность аккумулировать дополнительные ресурсы для реализации мероприятий по их сохранению.

Глава II. Платное природопользование в условиях переходного периода.

Рассматриваются основные положения эколого-экономического механизма природопользования в России в условиях переходного периода и внебюджетные экологические фонды Московской области за период 1991- 1997 гг. Цели и задачи этого механизма установлены Законом РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной сре-ды"(далее Закон), которым регламентируется порядок планирования и источники финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды, порядок комплексного использования природных ресурсов на основе договора и лицензии на комплексное природопользование, утверждается принцип платности использования природных ресурсов, определяется деятельность внебюджетных государственных экологических фондов и целевое расходование средств этих фондов, экологическое страхование и экономическое стимулирование охраны окружающей среда (рис. 1-2)

Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба на показатели относительной опасности этого вещества для окружающей среды и здоровья человека.

Для учета экологического состояния территорий базовые нормативы платы увеличиваются на коэффициенты, учитывающие экологические факторы по конкретным территориям и бассейнам рек. В Московской области коэффициент экологической ситуации загрязнения атмосферы в го-

родах равен 2,28, а для остальных территорий - 1,9. Для рек и водоемов этот коэффициент равен 1,24 и для почв - 1,6.

Рис. 1. Эколого-экономическин механизм рационального природопользования

В соответствии с уровнем инфляции применяются повышающие коэффициенты. С 1 января 1997 г. по Московской области действует коэффициент инфляции, равный 42 (на 1998 г. остался без изменений).

Предусмотренные Законом меры экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды (рис. 3) в настоящее время практически отсутствуют, т.к. налоговое законодательство не соответствует природоохранному.

Специальными законодательными актами Российской Федерации установлены платежи за использование некоторых видов природных ресурсов - недра, водные объекты, лес, земля, добыча диких животных.

Установленные рядом законодательных актов России меры экономического стимулирования природоохранных мероприятий себя не оправдывают в связи с их незнач1ггельностью.

Основным источником финансирования природоохранных мероприятий являются внебюджетные экологические фонды, объединяющие федеральный фонд, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды (табл. 1)

Таблица 1.

Экологические фонды Московской области за период {991-1991 го-

дов (в приведенных цифрах)

млн.руб.

NN п/п Показатель \ год 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1. Поступление средств в экологические фонды -всего 22,2 72,0 239 225 493 53768 64308

2. Расходование средств экологических фондов -всего 6,2 35,35 136 188 480 50172 59860

Анализ сложившегося в Московской области положения с местными экологическими фондами выявил очень низкую эффективность их деятельности, обусловленную в первую очередь раздробленностью и распылением средств между значительным числом местных экологических фондов. К тому же предусмотренная Законом единая система внебюджетных экологических фондов в Московской области не сложилась, тле. фонды находятся в разном подчинении (органы местного самоуправления, отдельные юридические лица, при местных природоохранных органах). По нашему мнению назрела настоятельная необходимость создания единой системы экологических фондов Московской области, состоящей из областного экологического фонда и его отделений на местах, функционирующих под контролем местных природоохранных органов.

В целом проведенный анализ свидетельствует о недостаточной эффективности эколого-экономического механизма рационального природопользования в целом и делает необходимым совершенствование его отдельных элементов в условиях Московской области.

Рис. 3. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности

Глава III. Состояние окружающей среды Московской области.

Дана подробная географическая характеристика природных условий Московской области, представляющей собой крупнейшее административно - территориальное образование, в состав которого входит 39 районов, 72 города, 110 поселков городского типа и свыше 6 тысяч населенных пунктов, где проживает 6581 тыс. человек (без жителей Москвы). Общая площадь территории Московской области составляет 46 тыс. кв. км. (без Москвы). Это - самая населенная область России со средней плотностью населения 334,5 чел/'кв.км, что почти в 40 раз превосходит среднюю плотность населения Российской Федерации. Плотность населения изменяется от 19 чел/кв.км в Лотошинском районе до 1541 чел/кв.км в Балашихинском районе.

Промышленность области базируется в основном на использовании привозного сырья. Ведущие отрасли промышленности - машинострое-

ние и металлообработка, химическая промышленность, промышленность строительных материалов. Развиты в Московской области - деревообрабатывающая, пищевая, швейная и обувная отрасли промышленности, в основном обеспечивающие местные потребности.

Сельское хозяйство - преимущественно пригородного типа с преобладанием молочно-мясного животноводства, картофелеводства и овощеводства.

Московская область характеризуется сложной экологической ситуацией. Ядро агломерации, за счет развития промышленности и жилищного строительства, расползается и резко сокращает площади сельскохозяйственных угодий. Чрезмерная концентрация производства, рост транспорта, низкий уровень внедрения энергосберегающих и малоотходных технологий создают сильную техногенную нагрузку на окружающую среду.

По масштабам промышленного производства, транспортного и коммунального хозяйства в Московском регионе сконцентрировано более 10% производительных сил России. По объему выпуска химической и нефтехимической продукции, производству стройматериалов, легкой и ряда других отраслей она занимает первое место в Центральном экономическом районе.

Установлено, что состояние природной среды Подмосковья в значительной степени определяют более 200 промышленных предприятий, формирующих 50 узлов устойчивого загрязнения окружающей среды, приуроченных, главным образом, к 12 городским агломерациям. Московская область дает более четверти выбросов в атмосферу Центрального экономического района и входит в число регионов с наибольшей загрязненностью подземных и сточных вод.

Условия самовосстановления природных ресурсов Подмосковья исчерпаны, т.к. техногенное потребление кислорода промышленностью в

3,5 раза больше его продукции всей растительностью региона. Это превышение становится десятикратным, если в расчет включить столицу. Область "дышит за чужой счет" и такое соотношение техногенного кислорода к природному, превышающее единицу, характерно для большинства районов области.

На основе анализа данных по загрязнению окружающей среды сельскохозяйственным производством определено, что более 6 млн. тонн навоза идет на прямое загрязнение природной среды нитратами, хло-рорганическими и другими соединениями. Особую опасность загрязнения водоемов, в том числе источников питьевого водоснабжения, представляют 564 животноводческих комплекса, в том числе 280 мощных объектов свиноводства и крупного рогатого скота, 18 птицефабрик. В настоящее время в связи со спадом производства это негативное воздействие уменьшилось, но в санитарных зонах Московского водопровода все еще находится около 200 животноводческих комплексов и птицефабрик, из которых 170 - в непосредственной близости от водоемов.

Общая мощность выброса вредных веществ в атмосферу от стационарных источников загрязнения в 1997 г. составила 487 тысяч тонн.

В почвах сельскохозяйственных угодий, помимо загрязнения тяжелыми металлами, наблюдается загрязнение пестицидами и их метаболитами. В целом, по данным обследований последних лет, 90 % площади сельскохозяйственных угодий оказались свободными от остаточных количеств пестицидов. На юге области отмечается не превышающее нормативов загрязнение почв радионуклидами (цезий - 137).

Территория Московской области также загрязнена токсичными отходами промышленности (более 1 млн. т.) и органическими отходами животноводства (1,5 млн.т.), утилизация которых практически не организована. Все существующие полигоны по захоронению отходов не отвечают современным требованиям природоохранного законодательства. В

области отмечается большое количество стихийных и несанкционированных свалок. В то же время отсутствуют специализированные полигоны по захоронению промышленных и токсичных отходов.

Дана оценка и составлена карта состояния территории Московской области по геохимическим параметрам техногенного загрязнения окружающей среды (рис. 4).

Одним из путей улучшения экологического состояния Московской области является внедрение более совершенных эколого-экономических методов рационального природопользования, наряду с развитием нормативно-правовой базы, экологическим нормированием, паспортизацией, лицензированием и тд.

Глава IV. Совершенствование эколого-экономического механизма природопользования Московской области.

Основное внимание уделено эколого-экономическому механизму природопользования Московской области, развитию системы экологического страхования, лицензирования природоохранной деятельности.

Регулирование природопользования в России базируется на основе нормативов, которые имеют разную правовую весомость (ГОСТы, СНиП, ПДК, ТУ и т.д.) Существуют серьезные сомнения в пригодности ПДК в качестве основы нормативов ПДВ, ПДС, так как они (ПДК) устанавливаются на базе концепции безопасности индивида при прямом действии вредного агента без гарантии безопасности длительного функционирования популяций и экосистем при прямых и опосредованных эффектах. Число отдельных техногенных загрязнителей во много раз больше числа разработанных нормативов. Установление новых ПДК и новых методов определения малых концентраций не поспевает за лавиной синтеза новых веществ и материалов. На экоеистемы и человека действуют

Оценса степени эмалогичес-----

__________еского неблагополучия

по геохматесшм параметрам техногежогозггрязнЫин природ!*!« фед

А ГЪчеыпрыроЬыеи сяыжкозяиатаьые

довлетфигатгал

О

| | цриппескм

В ПоверямхтёгЮ воды и дсыныеотпажий } | удалегаоригеыая

ШО «О**®*»

& Атюсфернъю(снеес>бые

№МиКЕШ(1 | [ жшлетварикп I | 1Ир11Я1М

Ичгарагьная сценка стелен* экологического небгепхюлучип по всем природный средам

УОоепеттрхг&ънан «Уотнчовсэ г"1-" | Ч«пс>вфие»пя(ц(им

I- 1 ГОВССМ (фИрОДЫМСДОРМ

ЭДрвИОМЭДОКвММаЯ обогшовя* гггп Ннряяежот оц»м

-3 гророЙ1рцшма«ф<яе Шгракамюсоа9внове

ШНвгряметмои*«*

обагвызвю

[ :—1 Н*грямжмо1«т

[•■ ' 'I го трем гфирод>ым срсдаы

Хлер&нофяппео&г оботшо»© ГТГТ1 Цитеешясцмв

• ' >х>оц»ойлрьроцнЫсреое ГТП То не инятрсинии ь^-Л по сцгсмгффоанси среде

го двум гдожнръм средсм

фиггичеоай обэтвюев

¡фишчвсгаяоцэм

годом гдохиг»м средам

I Ъ х ин«1ртннм шти» I гоаак>йгфКкмр<йср<яе Мнакюлно фыпьч&хая ^ютемдшлл о крилкжу обстановка

I (^мниесплаирмпарсмгфмрсцнкмсреми

Рис. Ц. Оценка состояния окружающей среды Московской области

одновременно многие техногенные продукты из разных источников; взаимодействие между ними, образование вторичных продуктов и совмещенные эффекты не позволяют рассчитать "комплексы" ПДВ.

Система ПДК являет собой пример нормативов, не удовлетворяющих современным требованиям, но пока нет необходимости отказа от нее. Ныне она должна играть роль критерия качества, т.е. системы объективных показателей, характеризующей тот уровень, ниже которого концентрации природных компонентов безвредны для здоровья человека. В экономических отношениях природопользования показатели ПДК следует заменить комплексными интегральными показателями, например, целевыми показателями качества (ЦПК), которые относятся к конкретной ситуации на конкретных объектах (или участках) и устанавливаются на определенный срок; ЦПК могут быть как выше уровня ПДК, так и ниже. Все экономические показатели, связанные со сбросом загрязняющих веществ, должны связываться не с ПДК, а с этими интегральными показателями.

Существующие методики определения размеров платы за природные ресурсы не учитывают всех факторов, воздействующих на эколого-экономический механизм формирования стоимости ресурсов, базируются в основном на исчислении дифференциальной ренты и приложимы только к уже эксплуатируемым природным ресурсам. Плата за природные ресурсы включает эксплуатационные платежи и плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Нормативы платы устанавливаются на основе кадастровых оценок соответствующих видов ресурсов.

Существующие земельные и водные кадастры дают возможность экономической стоимостной оценки соответствующих ресурсов, но именно межресурсные зависимости делают их недостаточными для разработки адекватных нормативов платы. Поэтому возникает потребность в разработке эколого-экономических кадастров - систематизированных сведений

о природно-ресурсном потенциале территории, учитывающих также стоимостные критерии рынка природных ресурсов.

Принимая во внимание отсутствие в Московской области месторождений углеводородного сырья и других минеральных ресурсов (кроме общераспространенных полезных ископаемых), а также то, что леса и водные ресурсы Московской области находятся в федеральной собственности, платное природопользование в регионе может строится преимущественно только за счет земельных и рекреационных ресурсов.

В то же время плата за пользование природными ресурсами, в том числе земельными, неадекватно низка, т.к. не учитывает экологическую составляющую. Одним из выходов из этого тупика может быть введение на региональном уровне поправочных коэффициентов, включающих экологическое состояние земель, от 0,5 до 3-5 в среднем. В особо охраняемых территориях (водоохранные зоны и т.п.) могут быть введены более высокие коэффициенты (до 10-50).

Наличие в Московской области экологически опасных и вредных производств и предприятий, значительная часть которых имеют отсталые технологии и изношенное оборудование, определяет высокую вероятность чрезвычайных экологических ситуаций. Отсюда возникает необходимость предотвращения возможных аварий и ликвидации их последствий.

Экологическое страхование - страхование предприятий - источников повышенной экологической опасности за аварийное (внезапное, непреднамеренное) загрязнение окружающей среды, обеспечивающее возможность компенсации части причиняемых реципиентам загрязнением окружающей среды убытков и создающее дополнительные источники финансирования природоохранных мероприятий.

Страхование аварийного загрязнения окружающей среды ориентируется как на риски выявленные, так и на те, происхождение которых н<

всегда удается идентифицировать, а следовательно, оценить и адекватно отразить в компенсационных показателях.

Экологическое страхование создает взаимную экономическую заинтересованность страхователей и страховщиков в снижении аварийного загрязнения окружающей среды: страхователь заинтересован в повышении своей экологической безопасности помимо всех прочих факторов еще и потому, что с аварийности растут и ставки страховых взносов; страховщик же заинтересован в этом потому, что его прибыль напрямую зависит от качества среды, а качество среды - от системы превентивных природоохранных мероприятий.

Наибольшая эффективность экологического страхования достигается при обязательной форме его проведения по предварительно выделенным экологически опасным объектам. Это обусловленно тем, что наряду со страхователем и страховщиком, третьей стороной здесь выступает потерпевший, объективный интерес которого состоит в том, чтобы в любом случае получить причитающуюся ему компенсацию за причинение вреда.

Составным элементом экологического страхования является судебное удовлетворение исков пострадавших: факт страхового события и сумма страхового возмещения подтверждается судебной инстанцией. Таким образом, государство инициирует создание системы экологического страхования и, закрепляя его в законодательном порядке, обеспечивает спрос на эту экологическую услугу.

В доходах бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов должны преобладать поступления по налогам за использование природ-но-ресурсного потенциала соответствующих территорий. Если исходить из ставки природно-ресурсного налога порядка 2 % к его денежной оценке. то расчетная стоимость природно-ресурсного потенциала для целей налогообложения составит в Московской области примерно 170 млрд. долл. США.

По ориентировочным оценкам Института проблем рынка РАН обязательное экологическое страхование способно обеспечить компенсацию потерь от загрязнения атмосферы и водных источников в Московской области в размере 100-120 млрд. руб. в годовом исчислении (в ценах 1996 г.).

Выявлена главная роль в загрязнении атмосферы Московской области объектами автотранспортного комплекса с парком автотранспортных средств (АТС) около 1 млн. единиц, выбрасывающих в атмосферу более 1,2 млн. тонн вредных веществ в год.

В результате проведенных в ряде районов области работ по определению воздействия АТС на воздушную среду выявлены от 7 до 35 % случаев превышения ПДК селитебных зон по углеводородам, оксидам азота и оксиду углерода.

Рекомендован автором комплекс мероприятий по снижению загрязнения окружающей среды автотранспортным комплексом Московской области.

Установлено, составной частью действующего в России с 1991 г. эколого-экономического механизма природопользования является также рынок экологических услуг. Определена его структура: экологическая информация, экологическая сертификация, внедрение экологически чистых технологий, услуги по оценке и компенсации экологического ущерба, автоматизированная система оценки воздействия на состояние окружающей природной среды, экологическое аудирование и страхование, правовое обслуживание и другие виды природоохранных услуг.

Полученные результаты анализа внедрения лицензирования природоохранной деятельности в Московской области выявили высокую эффективность этой работы по снижению воздействия природопользовате-лей на окружающую среду.

Заключение

1. Дана подробная характеристика природных условий объекта исследований - Московской области. Определены основные экологические проблемы, дана экологическая оценка исследуемой территории и составлена карта ее состояния по геохимическим параметрам техногенного загрязнения окружающей среды.

2. Проведен анализ используемых как в России, так и в экономически развитых странах теоретических, методологических и практических решений эколого-экономического регулирования природопользования.

3. Выявлены позитивные и негативные факторы эколого-экономического механизма природопользования Московской области и предложено в существующую методику начисления платы за землю ввести поправочный коэффициент, учитывающий экологические факторы.

4. Разработаны основные положения по совершенствованию эколо-го-экономического механизма природопользования Московской области.

5. Разработана на уровне субъекта Российской Федерации система мероприятий по минимизации загрязнения атмосферного воздуха автотранспортными средствами.

Практические рекомендации.

Проведенные работы позволяют предложить определенные рекомендации, реализация которых может улучшить экологическую ситуацию в Московской области и снизить негативное влияние окружающей среды на здоровье населения.

!. Провести лицензирование всех юридических и физических лиц, занимающихся видами деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования.

2. Внедрить на территории Московского региона (г. Москва и Московская область) единую систему экологического контроля АТС .

3. Установить нормативы платы за загрязнение окружающей среды

АТС.

4. Внедрить экономическое стимулирование за использование ком-примированного природного газа в качестве моторного топлива на муниципальных автобусах.

5. Провести сертификацию устройств, повышающих экологические характеристики предприятий.

6. Разработать экономические санкции для владельцев АТС, дорожно-строительной техники любых форм собственности за невыполнение действующих стандартов Российской Федерации и региональных экологических требований по рациональному природопользованию.

СПИСОК ОСНОВНЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Фонд охраны природы Московской области: поступление и рас ходование средств в 1992 году. - Экологический вестник Подмосковья, № 6 (14), 1993. с.37-39.

2. Основные принципы экономического механизма рациональног природопользования. I Нормативно-методические и инструктивные мат риалы по взиманию платы за загрязнение окружающей природной сред (Приложение к "Экологическому вестнику Подмосковья"). - М.: 1995. 3-6.

3. Экономические основы управления, природопользованием в Рс сийской Федерации. И Конспекты базовьк лекций по общему блоку в просов по охране окружающей среды и использованию природных \ сурсов. - М.: МОУЦ "Нахабино", 1995, с. 83-102.

4. Концепция платного природопользования в условиях перехода к рынку. /У Антропогенное загрязнение природной среды и пути ее оптимизации. Межвуз. сб. научн. тр., вып.1.-М.:ГУЗМ, 1996, с. 187-200.

5. Экономическое стимулирование предприятий при соблюдении экологических требований. // Современные проблемы текстильной и легкой промышленности. (Межвузовск. научн. конференц. Тезисы докладов. Ч. 4.). - М.: РЗИТиЛП, 1996, с. 70-71.

6. Лицензирование природоохранной деятельности как часть экономического механизма охраны окружающей природной среды. // Современные проблемы текстильной и легкой промышленности. (Межвузовск. научн.-технич. конференц. Тезисы докладов. Ч. 2.) . - М.: РЗИТиЛП, 1998, с. 139.

7. Охрана водных ресурсов Московской области. Сборник нормативно-методических, справочных и картографических материалов по охране окружающей среды. - М.: "Эконорм", 1997.200 с. (в соавторстве).

8. Сборник нормативно-методических, справочных и картографических материалов по охране окружающей среды Московской области. Земельные ресурсы. - М.: РЭФИА. 1997.357 с. (в соавторстве).

9. Состояние окружающей среды Московской области в 1994 году (Государственный доклад). М.: - Мособлкомприроды, 1995, - 157 с. (в соавторстве).

10. Состояние окружающей среды Московской области в 1995 году ( Государственный доклад). М.: - Мособлкомприрода, 1996. - 116 с. (в соавторстве).

11. Состояние окружающей среды Московской области в 1996 году. (Государственный доклад). М.: - Мособлкомприрода, 1997, - 220 с. (в соавторстве).

12. Состояние окружающей среды Московской области в 1997 году (Государственный доклад). М.: - Мособлкомприрода, 1998. - 208 с. (в соавторстве;.

Заказ №253. Объем 1,1 п.л. Тираж 100 экз. Типография «Гриф».

Текст научной работыДиссертация по географии, кандидата географических наук, Псюрниченко, Сергей Григорьевич, Москва



9?

- / <:

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРОДОВОЛЬСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственный университет по землеустройству

На правах рукописи

ПСЮРНИЧЕНКО СЕРГЕИ ГРИГОРЬЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Специальность: 11.00.11. — Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов (географические науки)

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата географических наук

Научный руководитель — доктор географических наук, профессор,

лауреат Государственной премии СССР Хабаров АВ. /

Москва- 1998

ОПЛАВЛЕНИЕ

Стр.

Введение ........................................................................................ 4

ГЛАВА I. Обзор состояния проблемы эколого-экономического регулирования природопользования в России и за рубежом .......... 8

ГЛАВА II. Платное природопользование в условиях переходного периода......................................................................... 34

2.1. Концепция платного природопользования и эколого-экономи ческий механизм охраны окружающей природной среды в условиях переходного периода......................................................................................34

2.1.1. Концепция платного природопользования.................... 34

2.1.2. Финансирование природоохранных мероприятий........... 37

2.1.3. Экологическое страхование.................................................. 40

2.1.4. Платность использования природных ресурсов.................. 44

2.1.5. Платежи за загрязнение окружающей природной среды... 55

2.1.6. Экономическое стимулирование рационального природопользования................................................................................................60

2.1.7. Возмещение вреда экологическим правонарушением......... 64

2.2. Внебюджетные экологические фонды Московской области... 65

2.2.1. Порядок образования и функционирования внебюджетных экологических фондов................................................................. 65

2.2.2. Формирование и расходование средств внебюджетных экологических фондов Московской области за период

1991-1997 гт............................................................................................... 66

Глава III. Состояние окружающей среды Московской области. 74

Глава IV. Совершенствование эколого-экономического механизма природопользования Московской области....................................... 101 *

4.1. Эколого-экономический механизм природопользования Московской области................................................................................... 101

4.2. Развитие системы экологического страхования.................. 109

4.2.1. Экспертные оценки финансовых результатов экологизации налоговой системы и введения экологического страхования.... 118

4.3. Уменьшение воздействия автотранспортных средств

на загрязнение атмосферного воздуха............................................... 120

4.4. Лицензирование природоохранной деятельности как часть экономического механизма охраны окружающей природной среды................................................................................................... 125

Заключение......................................................................................................129

Литература.............................................................................. 134

Приложение 1 - проект Постановления Губернатора Московской области "Об утверждении Положения о порядке экологического контроля автотранспортных средств, зарегистрированных на территории Московской области ............................................................................ 143

Приложение 2 - проект закона Московской области "О плате за выбросы загрязняющих веществ передвижными источниками на территории Московской области".....................................................................154

Введение

Общая характеристика работы

АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ. Экологизация всех сторон человеческой деятельности является насущной необходимостью и должна состояться в самые кратчайшие сроки. Гармонизация взаимоотношений между индивидуумом или сообществом индивщзуумов и окружающей природной средой в век научно-технической революции становится все более актуальной в вицу ускорения темпов приближения мирового сообщества к глобальному экологическому кризису.

Характерные признаки экологического кризиса приобретают зримые черты в промышленно развитых регионах России в следствие крайней степени насыщения вредными ингредиентами промышленного происхождения атмосферного воздуха, массированной эмиссии загрязнений в водные объекты, деградации сельскохозяйственных земель и привнесением в них тяжелых металлов, нефтепродуктов и радиоактивных элементов.

Положение усугубляется тем, что многие годы не были разработаны теоретические и методологические основы обеспечения экологической безопасности. До настоящего времени в стране отсутствуют интегральные оценки степени экологической безопасности окружающей среды, не разработана методология минимизации воздействия транспорта и промышленности на экосистемы,

В связи с этим актуальной является задача стимулирования минимизации антропогенного воздействия на окружающую среду эшлого-экономическими методами.

В основу работы положены законодательные и подзаконные акты, нормативно-методические документы по вопросам платного прнродо- ^ пользования, действующие как в экономически развитых странах, гак и в

России, материалы по анализу эколого-экономической деятельности органов представительной и исполнительной власти, местного самоуправления и предприятий Московской области, проверок эффективности их деятельности, оценок экологического ущерба, выполненных как автором, гак и под его непосредственном руководстве и участии в Мособлкомпри-роды.

Цель и задачи работы. Основной задачей работы является разработка предложений по совершенствованию эколого-экономического механизма охраны окружающей среды на уровне субъекта Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи.

Провести анализ: используемых как в экономически развитых странах, так и в России теоретических, методологических и практических решений экономического стимулирования рационального природопользования; действующих законодательных и нормативно-правовых документов, определяющих и регламентирующих экономический механизм

/

природопользования Российской Федерации; экономических методов минимизации антропогенного воздействия на окружающую среду.

Исследовать географические условия и региональные особенности придопользования конкретного промышленно развитого региона - Московской области.

Разработать предложения по совершенствованию экономического механизма природопользования указанного региона.

Методология исследования. Теоретической и методологической базой диссертационного исследования являются фундаментальные работы отечественных и зарубежных ученых по прикладным проблемам экологии.

Проведен анализ используемых как в экономически развитых странах, так и в России теоретических, методологических и практических решений экономического стимулирования рационального природопользования. Впервые дан анализ действующих законодательных и нормативно-правовых документов, определяющих и регламентирующих экономический механизм природопользования Российской Федерации (по состоянию на 01.08.98), дан анализ эффективности работы экологических фондов Московской области с момента их образования и разработаны эко-лого-экономические механизмы воздействия на показатели состояния окружающей среды Московской области.

Практическая значимость. Разработанные эколого-экономические механизмы для Московской области могут быть использованы в регионах со схожими природными и экономическими условиями для оценки экологического ущерба загрязнения атмосферного воздуха автотранспортными средствами, разработки нормативно-методических документов по рациональному природопользованию и охране окружающей среды в территориальных органах Госкомэкологии России и органах представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Апробация работы. Результаты исследования докладывались на семинарах "Организационные, нормативно-правовые и экономические вопросы санитарной очистки городов (Москва, 1997) и "Экологический менеджмент для лиц, принимающих решения (Москва, 1997), а также научной конференции "Современные проблемы текстильной и легкой промышленности" {Москва, 1996, 1998).

Материалы исследований в виде лекций используются в учебном Процессе на курсах повышения экологических знаний в Академии государственного и муниципального управления Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва), Московском областном учебном центре Нахабино и др., а также при

подготовке Государственных докладов о состоянии окружающей среды Московской области за 1994-199? гг.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 12 работ, в том числе 6 в соавторстве[64, 73-78, 102, 105-108].

Глава I. Обзор состояния проблемы эколого-экономического регулирования природопользования в России и за рубежом

Соотношение административно-законодательных и экономических рычагов экологического регулирования всегда было центральным вопросом дискуссий в большинстве стран рыночной экономики, осуществляющих широкомасштабные природоохранные мероприятия. Основной вопрос этих дискуссий состоит в том, проводить эти меры путем административного и законодательного принуждения или же стимулировать природоохранную деятельность экономическими методами. Опыт зарубежных стран показывает, что обе эти модели экономического управления, развиваясь в противоречивом единстве, постепенно сдвигают современный рыночный механизм на путь экологизации [1, 5, 9, 11, 17, 18, 22, 23,40, 47, 50,62,68, 92, 104,121, 123].

Административные меры основываются, как известно, на установлении и контроле за соблюдением определенных стандартов или нормативов, определяющих качество окружающей среды или технологию, необходимую для поддержания минимальных выбросов, характер эксплуатации предприятий или оборудования и т.д. Штрафы, судебные преследования, различные административные санкции вплоть до закрытия предприятий являются теми инструментами, которые призваны обеспечивать соблюдение установленных нормативов.

Обеспечивая поступательное и контролируемое решение природоохранных задач, эти подходы имеют и целый ряд существенных недостатков.

Главный из них - нивелирование природоохранных задач для всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от того, сколько стоит природоохранная деятельность на тех или иных предприятиях. Другой связан с

тем, что, предписывая определенные "правила поведения", административный контроль делает акцент скорее на результатах природоохранной деятельности, нежели на ней самой.

Административно-командный подход также требует существенных средств для его реализации, содержания значительного государственного аппарата и вместе с тем влияет на конкурентоспособность отдельных фирм, предприятий в ходе прямого вмешательства в их деятельность.

Экономические инструменты, называемые иногда рыночными рычагами, представляют собой набор средств экономического характера, используемых для охраны окружающей среды, - налоги, платежи за пользование ресурсами, платежи за загрязнение среды, субсидии, займы, залоговые вложения и страхование на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды и некоторые другие.

Все они направлены на использование возможностей, представляемых именно рыночным механизмом, для эффективной защиты окружающей среды. При этом важным преимуществом экономических рычагов регулирования является возможность свободного маневрирования хозяйствующих объектов в определении конкретной тактики достижения природоохранных затрат.

Наконец, применение экономических механизмов экологического регулирования открывает возможность для включения внешних издержек в полную стоимость производимой продукции с целью определенной компенсации экологического ущерба.

Все это говорит о том, что экономические рычаги в наибольшей степени отвечают задаче "корректировки" рыночного механизма в целях учета экологических факторов.

Однако применение этих рычагов в странах рыночной экономики, хотя и значительно расширяется, но пока остается лишь важным допол-

нением к нормативно-правовым подходам к экологическому регулированию. И это вполне объяснимо, если иметь в виду следующие обстоятельства.

Особая роль государства, выступающего инициатором и гарантом национальных экологических программ, во многом предопределяет опору в их реализации на административно-командные меры.

Неопределенность в конечных задачах экологической деятельности (какой уровень качества окружающей среды оптимален ?) и необходимость "маневра" в решении текущих экологических задач из-за нежелательных экономических последствий делают более предпочтительными административные подходы к экологическому регулированию. Административно-командное регулирование абсолютно необходимо в отношении некоторых наиболее опасных видов загрязнения окружающей среды (например, токсичные загрязнения, радиоактивное заражение и т.п.).

Относительная неопробованность экономических методов экологического регулирования и их непосредственное воздействие на экономическую ситуацию отдельных предприятий и фирм, как и на экономику в целом, также содействуют более значимому положению административных методов экологического регулирования в странах развитой рыночной экономики.

Несмотря на различия в подходах к экономическому регулированию охраны окружающей среды в разных странах, существует ряд универсальных целей экологической политики:

- обеспечение безопасной для человека окружающей среды и минимизация риска нанесения вреда здоровью человека;

- сохранение возможности для будущих поколений существовать в гармонии с природной средой;

- сокращение? существующего уровня загрязнения природной среды и т.п. [9, 17, 19,20,23, 41,47,50,62,110).

В большинстве экономически развитых стран программы поддержания и улучшения качества окружающей среды были приняты в конце 60-х - начале 70-х гг., для организационного обеспечения выполнения которых в эти же годы были созданы специальные государственные учреждения: Агентство по охране окружающей среды (США, Япония), Комитет по охране окружающей среды (ФРГ)» Министерство культуры и окружающей среды (Франция), Консультативный комитет по окружающей среде (Швеция). Задача перечисленных ведомств состояла в разработке стандартов и обеспечения эффективного механизма воздействия на предприятия-источники вредного влияния на природную среду в случае нарушения принятых стандартов.

Примером законодательного оформления части национальной природоохранной программы является Закон о чистоте атмосферного воздуха, принятый Конгрессом США в 1970 г.

Интересно, что первые попытки законодательно ограничить загрязнение воздушной среды промышленными предприятиями в США относятся еще к 1955 г., когда был принят Закон об исследовании в области контроля воздушного загрязнения и технической помощи его подавления, не приведший к сколько-нибудь заметному улучшению ситуации.

В 1963 г. были разработаны юридические документы, дающие возможность влиять на производителей вредных выбросов. Однако отсутствие специальных органов, осуществляющих и обеспечивающих природоохранную стратегию на федеральном и региональном уровнях, привело к неэффективности этих документов и до начала 70-х годов в США предприятия могли быть построены где угодно без учета их вредного воздействия на воздушную среду [67].

Законом о чистом воздухе учреждено Агентство по охране окружающей среды (ЕРА) для организационного обеспечения выполнения соответствующей национальной программы. В законе определяется, какие

загрязнители представляют опасность для здоровья и благосостояния населения. Для этих загрязнителей законодательно устанавливаются предельно допустимые уровни концентраций - национальные стандарты качества воздушной среды.

Рассмотрим подробнее основные способы экономического регулирования охраны окружающей среды.

В ряде стран широко используются налоговые рычаги экологического регулирования. При этом прослеживаются значительные различия в подходах к их применению.

В Норвегии, в наиболее загрязняющих энергетических областях, вместо взимания налогов на загрязнение используются прямые налоги на энергоносители. Правительство Норвегии полагает, что такой подход будет иметь долговременный положительный эффект с точки зрения сокращения уровня загрязнения. Начальные шаги здесь связаны с установлением налога на конкретные виды топлива, содержащие загрязняющие атмосферу вещества. С 1990 г. обсуждается вопрос о введении налога на топливо в целях сокращения выбросов углекислого газа, усиливающего, как известно, парниковый эффект в атмосфере. Предполагается, что ставка налога будет устанавливаться в з�