Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Регионализация систем управления природопользованием в условиях перехода к рынку

ВАК РФ 11.00.11, Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

Автореферат диссертации по теме "Регионализация систем управления природопользованием в условиях перехода к рынку"

АЛ

к''' : и?;."

БИьЫ,-->||^СИЙСКАЯ академия наук

институт географии

На правах рукописи

УДК 502. 35; 339. 13; 911. 62

фоменко Георгий Анатольевич

регионализация систем управления природопользованием

в условиях перехода к рынку

Зисциальность 11 00. 11—Рациональное использование

природных рссурсоь и охрана природы

автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

Ярославль 1992

Работа выполнена и Ярославском государственном ордена Трудового Красного Знамени педагогическом институте им. К- Д. Ушинского

Научные руководители: доктор геолого-минералогических наук

Б. В. Поярков

ддктор экономических наук Н. Н. Лукьянчиков

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

К. Г. Гофман

кандидат географических наук Т. Г. Рунова

Ведущая организация—Институт географии СО РАН.

Защита диссертации состоится «_ _/!_» НОЯР/гЯ 1992 г в « часов на заседании Специализированного Совета

д. 003. 19. 02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук по специальности 11. 00. 11 «Рациональное использование природных ресурсов и охрана природы» при Институте географии РАН но адресу:

109017, г. Москва, Старомонетпый пер., д. 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института географии РАН.

Отзывы на автореферат в двух экземплярах просьба направлять но указанному адресу

Автореферат разослан « 0-9 »

октя.й'ня, 1999 г.

Ученый секретарь Специализированного Совета

кандидат географических наук

С. А. ЛЕБЕДЕВА

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследований. В настоящее время экологические проблемы являются одними из самых острых на глобальном и национальном уровне, а на региональном, п ряде слу чаев, достигают стадии критической и даже катастрофической. Решение этих проблем в Российской Федерации осложняется переходным характером переживаемого сегодня периода, переводом экономики на рельсы регулируемого рынка. Рынок, основным движителем которого является стремление его участников получить экономические выгоды, в том числе за счет географических факторов, в конечном счете—«враг природы»; в то же время, не освоив рыночных (экономических) механизмов в природопользовании, решить проблемы иными способами —административными, воспитательными и т. п.—невозможно.

Поиску путей преодоления этого парадокса на региональном уровне, нахождению приемлемых рычагов и компромиссов в управлении природопользованием и посвящено настоящее исследование.

Об общих экономических и географических вопросах природопользования написано немало работ. Однако исследования, посвященные экономике платного природопользования, географическим аспектам регионального управления малочисленны, а работы по проблемам управления природопользованием на региональном уровне в условиях перехода к рыночным отношениям крайне редки. Вместе с тем. от решения этих проблем в значительной степени зависит практическая реализация нового закона «Об охране окружающей природной среды». Этот закон предусматривает переход от сложившейся практики природопользования к рациональной, которая обеспечивает ненстощительпость использования ириродно-ресурсиого потенциала территорий, их устойчивое развитие и соблюдение прав человека на здоровую среду обитания.

Сложность формирования новых систем управления природопользованием обуславливается тем. чго экологические реформы необходимо проводить в условиях перехода к рыночной экономике и децентрализации управления па огромных пространствах России. От правильного научно, з том числе географически обоснованного решения проблем взаимодействия различных уровнен управления, при обязательном переходе от отраслевого к территориальному системному управлению природопользованием зависит не только успех экономической и экологической реформ в Российской Фетерапии. но и стабильность общестренно-полнтической обстановки. Поэтому исследование процесса регионализации управления природопользованием и Формирование соответствующих организационных структур не вообще, а при переходе от админнстра-

тивной системы управления к рыночной в условиях децентрализации государственной власти несомненно актуально. Под регионализацией в данном случае понимается делегирование функции управления от «центра» — «периферии-», причем конкретизация передаваемых функций производится в соответствии с географической спецификой региона.

Цель и задачи исследования. Основная цель исследования — опираясь на теорию и анализ имеющегося отечественного и зарубежного опыта, определить пути, методы и формы преобразования и совершенствования региональных систем управления природопользованием. обеспечивающих стабилизацию и последующее улучшение экологосоциально-экопомичсской обстановки в конкретных регионах Российской Федерации. Для оешения этой м?ж-дисциплипарнгп! сложной проблемы необходимо:

—провести ретроспективный анализ развития региональных систем управления природопользованием в Российской Федерации в последние годы;

—изучить опыт преобразования региональных систем управления природопользованием в развитых зарубежных странах;

—определить влияние рыночных отношений на мотивацию деятельности природопользователсй;

—выявить основные факторы, оказывающие воздействие на формирование региональных систем управления природопользованием, а также характер такого воздействия;

—разработать принципиальную функциональную схему организации управления природопользованием на региональном уровне, наметить пути и методы ее реализации в условиях конкретных регионов.

Научная новизна работы состоит в том, что впервые обобщен опыт организации региональных систем природопользования в условиях становления рыночных отношений—в комплексе с другими аспектами управления и с точки зрения единства региональных систем природы, хозяйства, населения. Выдвигается и обосновывается положение о необходимости глубокой экологизации всей системы государственного управления социально-экономическим развитием региона в целом. Новой является также разработанная функциональная схема регионального управления природопользованием, которая позволяет установить ряд последовательных этапов и стадий преобразования территориальных орга ' низационных структур управления природопользованием в пере ходный к рынку период и по-новому -наметить междисциплинарный синтез на стыке географии, управления и экономики.

Практическая значимость работы. Определяется возможностью ее использования при осуществлении государственного управле-4

ния в сфере природопользования в любом регионе Российской Федерации с поправкой на конкретные условия региона.

Информационная база исследований. В основу работы положены материалы бывших Госкомприроды СССР и РСФСР по 36 регионам, которые с 1989 года принимали участие в крупномасштабном эксперименте по внедрению платного природопользования; результаты практического внедрения новых методов управления природопользованием в Ярославской области в 1989—1992 гг. Использована современная отечественная и зарубежная литера' тура и личное ознакомление автора с организацией управления природопользованием в ФРГ и Нидерландах в 1991 —1992 гг.

Основные защищаемые положения.

1. Для регионализации систем управления природопользованием в соответствии с общемировой тенденцией развития экономико-правовых методов регулирования в конкретных историко-геогра-фических условиях Российской Федерации необходим особый переходный период. Очевидно, длительность этого периода должна была бы совпадать со временем, необходимым для стабилизации экономики; однако с учетом специфики экологической ситуации—по крайней мере в ряде регионов— формирование новых систем управления природопользованием должно опережать процесс становления рынка.

2. Комплекс методов регулирования, необходимый для формирования в переходный период эколого-экономического механизма управления, обеспечивает соблюдение экологических территориальных регламентации и ограничений деятельности прнродополь-зователей.

3. Разработанная принципиальная функциональная схема управления природопользованием и три этапа- ее последовательной практической реализации в переходный период обеспечивают глубокую экологизацию всей системы управления социально-экономическим развитием региона в целом, без чего невозможна стабилизация и последовательное улучшение эколого-социально-экономической обстановки.

Апробация работы и реализация результатов исследований.

Отдельные положения диссертации докладывались на сессии научного Совета АН СССР по проблемам геоэкологии и географии (1991, Ярославль), на коллегии Госкомприроды СССР (1990, Москва), на заседании Комитета по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета Российской Федерации (1991, Москва), на семинаре по вопросам разработки и осуществления природоохранной политики, включая использование экономических рычагов (1992, Ам-

стердам—Гаага), на ряде семинаров I! совещаний, провйднмы.ч Госкомприродой РСФСР в 1990—1992 гг.

Результаты исследований использованы при реорганизации структур управления природопользованием в Ярославской области, а также включены в научный отчет по теме «Методические рекомендации по разработке программ экологизации систем управления социальным и экономическим развитием республики, края, области, входящих в состав Российской Федерацинрвыпол-ненный в 1991 году по заказу Министерства экологии и природопользования Российской Федерации.

Основные положения диссертации вошли в проект Государственной экологической программы Российской Федерации, выполненной по поручению Комитета по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета Российской Федерации (1991 г.) и использованы Министерством экологии и природных ресурсов при подготовке предложений к проекту Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды».

Публикации. По теме диссертации опубликовано и находится в печати 8 работ.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Работа излол<ена на 311 страницах, включая 10 таблиц и 17 рисунков. Список литературы содержит 219 наименований, в том числе 53 иноязычных.

ОБОСНОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ЗАЩИЩАЕМЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

В первой главе «Теоретические и практические предпосылки регионализации систем управления природопользованием в условиях перехода к рыночным отношениям» проанализированы современные условия переходного периода с разных точек зрения.

1. Базируясь па философско-методологических и теоретических разработках В. И. Вернадского, Г. Имлера, Л. Лутца, Н. Н. Моисеева, В. А. Анучипа, И. П. Герасимова', К. Г. Гофмана, В. С. Преображенского, В. Б. Сочавы, Н. К- Мукитанова и других сделан вывод о недопустимости противопоставления экологии и экономики, формирования оторванных друг от друга систем управления ими. поскольку Природа и Общество представляют собой единую крайне сложную систему, охваченную ноосферным процессом, в которой экологические проблемы суть симптомы неблагополучия в экономической, социальной сферах и сфере образования.

В ноосфер ном процессе между Природой и Обществом нет четкого разделения на управляющую и управляемую подсистемы

Для поддержания всей суперсистемы в приемлемом для человека равновесии Общество должно накладывать на свою деятельность соответствующие регламентации и самоограничения, устанавливаемые в приоритетном порядке.

Глубокие экономико-правовые реформы, начавшиеся в России, целесообразно сразу проводить в эколого-географической системе координат, чтобы избежать ухудшения экологической обстановки и существенных затрат в будущем.

Укрупненный анализ целевых установок и мотивации основной деятельности предприятий и организаций в условиях плановой и рыночной экономики в сопоставлении с целями экологической политики Российской Федерации показал, что названные две группы целевых установок лежат в разных плоскостях (экономической и эколого-соцнальной). Прямые связи между ними не прослеживаются. Поэтому простое декларирование со стороны территориальных органов управления «экологических целей», следовать которым обязаны природопользователн, ведет на практике к конфликту целей. Этого можно избежать, если рассматривать экологические цели в качестве своеобразной системы ограничений на основные экономические цели деятельности предприятий и организаций (объем продаж, темп роста, прибыль, доля на рынке и т. д.). Эти регламентации и ограничения, учитываемые при определении, платежей, налогов и т. п., формируют на территории своеобразную экономическую и, в первую очередь, ценовую среду, которая обеспечивает максимальную эффективность при достижении основных целей субъектов хозяйственной деятельности только при соблюдении ими экологических регла-ментацнй и ограничений.

Кроме целевых установок важнейшую роль в деятельности природопользоватслей играет диапазон выбора принимаемых ими решений. На практике ни один руководитель или предприниматель при принятии решении не имеет возможности обращаться ко всему теоретическому диапазону выбора. В реальной жизни этот диапазон определяется доступной ему информационной базой. Поэтому помощь руководителям путем формирования доступных геоипформационных систем, организации экспертно-кон-сультационных фирм, развития рынка экологических услуг является важнейшей задачей государственного управления природопользованием.

Мировой опыт свидетельствует, чго рыночные механизмы обеспечивают более благоприятный «климат» для прнродосбереже ния, нежели жесткое административное принуждение. Вместе с тем в условиях России необходима регулирующая роль государства в сфере природопользования, ибо в противном случае

рынок по отношению к природе оказывается еще более агрессивным, чем централизованная плановая экономика.

Анализ результатов экономического эксперимента по внедрению платного природопользования, проведенного в 36 областях Российской Федерации, показал, что экономико-правовые методы регулирования деятельности природопользователей, несмотря на все сложности экономической ситуации, эффективны. Вместе с тем этот эксперимент позволил установить в первом приближении, что потребуется сделать на региональном уровне управления при переходе к рыночным отношениям. Стало ясно, во-первых, нельзя сразу осуществить скачок от сложившейся системы централизованного планового управления природопользованием к децентрализованной территориальной системе, основанной на эколого-экономическом механизме. Он невозможен из-за отсутствия развитых рыночных отношений, высокого уровня монополизации экономики, разбалансированности товарно-денежных отношений, высокого уровня инфляции, отсутствия необходимой информационной базы, а также широкого распространения целе-ных установок и стереотипов мышления у руководителей, сформировавшихся в условиях централизованной плановой экономики.

Во-вторых, в переходный период гтучшая форма платы за загрязнение окружающей природной среды—лицензии, по которым продается право па выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Лицензирование позволяет найти компромиссное решение между высокими требованиями экологии и экономическими возможностями отдельных природопользователей.

В-третьих, управление деятельностью природопользователей должно осуществляться в основном через систему регламентаций и ограничений режимов природопользования на каждой конкретной территории, статус которой должен определяться и закрепляться региональными органами власти.

Для внедрения и налаживания эколого-экономического механизма управления требуется качественно новый уровень информационного обеспечения, в создании которого ведущая роль принадлежит географии, поскольку придется оперировать пространственно распределенными данными о состоянии природно-ресур-сного и социально-экономического потенциала территории и об экологической ситуации. Разрабатываемые в регионах геоинформационные системы уже на первом этапе своего формирования должны обеспечить решение трех классов управленческих задач:

1) выявление пропорций в нанесении ущерба отдельным участкам территории от источников загрязнения;

2) постоянный анализ и прогноз последствий принимаемых решений;

3) выяснение географических особенностей территорий, что по-

зволяет разработать систему регламентации и ограничений .деятельности природопользоватслсй.

Для создания ГИС и управления природопользованием в регионах важны специальные программы изучения территории с приоритетным финансированием. Эти программы должны быть, ориентированы на решение управленческих задач и обеспечение необходимой онформацией процесса эффективного применения территориальных экологических регуляторов (платеж!! за загрязнение окружающей среды, за использование природных ресурсов, льготы в налогообложении и инвестировании экологически правомерной деятельности и т. д.).

Необходимо формирование в регионах природоохранной инфраструктуры, достаточно гибкой и ориентированной на решение .местных проблем, а также государственная поддержка развития рынка экологических услуг. Для надежного финансирования природоохранной деятельности требуется скорейшее становление системы внебюджетных экологических фондов и экобапков.

Крайне важна комплексная оценка работы эколого-экономнче-ского механизма регионального управления по типу обратной связи, что позволит поддерживать его достаточную эффективность в быстро меняющихся эколого-социально-экоиомических ситуациях переходного периода.

В результате проведенного анализа' современной обстановки сформулированы принципы создания региональных экологических программ, выделены в них приоритетные направления и определена наиболее рациональная их структура-. Показано, что общий подход (единые принципы построения) к разработке региональных экологических программ, несмотря на возможные различия сценариев развития конкретных регионов, будет оставаться одним и тем же, отражая достигнутый уровень современного знания взаимодействия Природы и Общества. Этот общий подход выражается в том, что безусловный приоритет имеет программа экологизации сферы управления социальным и экономическим развитием территории. Предлагаемая структура региональных экологических программ включает пять блоков мероприятий (рис. 1). При составлении такой программы необходимо руководствоваться пятью основными принципами: иерархичности, модульного построения, деятельностного подхода-, эволюционло-сти изменений, верификации (подтверждения).

Во второй главе проведено сравнение развития региональных систем управления природопользованием в развитых зарубежных странах и в Российской Федерации.

Отсутствие современного отечественного опыта управления природопользованием в условиях рынка в значительной мере компенсируется сравнительным анализом развития систем управле-

н.ия в странах с рыночной экономикой, добившихся хороших результатов в решении экологических проблем.

В работе сделана попытка определить наиболее характерные тенденции развития региональных систем управления природопользованием в развитых странах, близких к нам по географическим особенностям территорий и культурно-историческим традициям населяющих их народов. Огромность территории России ее многонациональность определяют, с одной стороны, иерархичность, с другой—многоуровпевость управления природопользованием. Поэтому особенно важен опыт США и Канады, государств ЕЭС, в особенности Германии, Скандинавских стран в решении проблемы разграничении функций между различными уровнями территориального управления. Важен опыт и малых стран (Нидерланды, Финляндия и др.) в первую очередь для организации управления в республиках, краях и областях Российской Федерации. Проведенный анализ позволил выявить закономерности развития, отдельные черты, характерные для систем управления природопользованием в разных странах и сделать ряд выводов для разработки региональных систем управления природопользованием в Российской Федерации в условиях переходного к рынку периода.

Во всех странах с развитой рыночной экономикой прослеживается тенденция постепенного перехода к комплексному управлению природопользованием. Эта тенденция наиболее ярко проявляется на региональном уровне, определяя тем самым повсеместное повышение его роли в последние годы. Мировой опыт показывает, что чрезмерная централизация управления природопользованием с акцептом на административно-контрольные методы снижает его эффективность.

Рыночные отношения, действующие в сфере природопользования, способствуют повышению эффективности затрат на природоохранные цели, поскольку рыночные приемы регулирования более активно стимулируют поиск предпринимателями путей совершенствования технологических процессов в направлении малоотходных технологий и рационального использования природных ресурсов.

Структуры территориального управления разрабатываются исходя из приоритетного использования рыночных регуляторов деятельности природопользователей.

В большинстве развитых стран усиливается роль экологической экспертизы как метода выработки управленческих решений, особенно на региональном уровне, при этом в деятельности экспертизы географический аспект начинает играть ведущую роль.

Во всех странах ускоренно развиваются как системы мониторинга окружающей среды, так и внешнего контроля за деятель-

J0

иостыо природопользователей. Контроль в новых системах территориального управления природопользованием все больше приобретает функции обратной связи на- различных уровнях управления.

Исследование особенностей организации управления природопользованием в Российской Федерации из региональном уровне I! рамках административно-отраслевой системы управления, во время «перестройки» и в начальной стадии перехода к рынку показало, что мероприятия но совершенствованию организационных структур управления природопользованием, как правило, не увязывались с экологическими, экономическими, социальными и этническими особенностями того или иного региона.

Эффективность преобразования систем управления природопользованием в переходный период будет в значительной мере зависеть от того, насколько характер, направленность и темны этих преобразований будут учитывать сложившуюся в конкретном регионе эколого-социалыю-экономнческую ситуацию, каков уровень знания территории и субъектов хозяйственной деятельности. При решении задач преобразования систем управления необходимо также учитывать такие факторы, как характер природно-хозяйствеппых условий, тип природопользования, традиции, связанные с этническими особенностями населения, а также структуру собственности, складывающуюся на территории. В связи с этим первостепенное значение приобретает учет географических особенностей территории.

Рассмотрение характера и направленности влияния географических особенностей территории на построение систем регионального управления природопользованием является обязательным условием успешной разработки и определения тенденций их развития в конкретных регионах. При этом необходимо выявить варианты сочетаний указанных факторов, ибо их взаимное влияние в конечном счете будет определять выбор того пли иного типа организационной структуры.

Отмечено, что в современных условиях главное в формировании соответствующих территориальных структур управления состоит в том, чтобы правильно определить траекторию их развития, при которой все время соблюдалось бы их соответствие быстро меняющимся условиям н сохранялась возможность предвидения, позволяющая заранее планировать подготовку необходимой трансформации региональной системы управления.

Анализ нарождающихся в период «перестройки» региональных систем управления природопользованием показал, что, несмотря на имеющиеся существенные различия в экологических, социальных, экономических, этнических и иных условиях, прослеживается инвариантное ядро, состоящее из трех элементов. Первый

объединяет подразделения, осуществляющие функции государственного контроля и инспекции, второй—подразделения, ведущие экологическую экспертизу, третий—подразделения, занимающиеся экономико-правовым регулированием деятельности природо-пользователей (табл. 1). Уже к началу переходного периода наблюдались вариации в соотношениях этих трех элементов ядра структуры в системах управления природопользованием. Вмес*е с тем мировой опыт позволяет выявить основную тенденцию развития этих систем управления: от административно-контрольных к экономико-правовым.

Тип ядра организационной структуры регионального управления природопользованием, уровни знания о территории (табл. 3) и складывающаяся эколого-социально-экономическая ситуация (табл. 4) находятся между собой в сложной взаимосвязи, первое представление о которой дает матрица (табл. 2). Из таблицы следует, что при развитии рыночных отношений, сопровождающихся повышением деловой активности, а, следовательно, антропогенной нагрузки на природную среду, крайне опасно медлить как с развертыванием работ по системному изучению территории, так и с преобразованием структур регионального управления.

В таблице 2 в качестве примера се практического использования приведены возможные сценарии развития природопользования в Ярославской области в зависимости от организационной структуры и характера территориального управления.

В третьей главе рассмотрены пути и методы формирования организационных структур управления природопользованием в регионах Российской Федерации в переходный период.

Проведенный анализ эффективности основных регуляторов деятельности природопользователей показал, что при переходе от командно-административной экономики к рыночной происходит кардинальное изменение состава рычагов воздействия на природопользователей со стороны государственных органов управления (рис. 2). Очевидно, что существующие региональные структуры управления природопользованием, ориентированные на использование регуляторов, применяемых при планово-административной экономике, уже в переходный период, оказываются малоэффективными, а для условий рыночных отношений —совершенно неприемлемыми. В региональном природопользовании ведущую роль должны играть методы экономико-правового регулиро1 вания, а контроль—приобрести функции обратной связи в системах управления территориями. Независимый (Федеральный) контроль за соблюдением природоохранного законодательства, по мнению автора, все в большей мере следует концентрировать при органах природоохранной прокуратуры, а независимое наблюдение за состоянием окружающей природной среды—в орга-

Пах Госкомгидромета Российской Федерации. Поэтому в настоящее время на региональном уровне главная задача состоит в том, чтобы создать такие организационные структуры управления природопользованием, которые в конкретных условиях региона по мере изменения структуры собственности, с учетом всего многообразия местных условий дозволяли обеспечить реализацию нового закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды».

Формирование такой комтексной системы управления в регионах—сложный итерационный процесс. Этот процесс зависит, главным образом, от экологической, социальной, экономической ситуации в регионе, от уровня изученности территории, развития природоохранной инфраструктуры, новой формирующейся территориальной структуры собственности, готовности управленцев воспринимать и реэлнзовывать идеи комплексного управления.

Поэтому разрабатываемые в России комплексные экологические программы должны в обязательном порядке включать в себя ряд специальных подпрограмм: экологизации систем управления социально-экономическим развитием региона; изучения территории; государственной поддержки развития рынка экологических услуг и формирования инфраструктуры; создания региональной системы непрерывного экологического образования населения.

Только взаимосогласованное выполнение в переходный период этих программ позволит обеспечить эффективное управление природопользованием на региональном уровне в условиях рыночных отношений.

Особо важную роль играет приоритетное выполнение программы изучения террптории; поскольку традиционно собираемой информации совершенно недостаточно для экономико-правового управления природопользованием. В работе показан ряд принципиальных особенностей разработки таких программ в переходный период. Они должны:

—гарантировать достаточное информационное обеспечение по мере внедрения новых экономико-правовых методов регулирования деятельности природопользователей;

—быть ориентированными на приоритетную разработку региональных систем экологических регламентации и ограничений режимов природопользования;

—разрабатываться на каждом уровне территориальной организации, исходя из решаемых на этом уровне задач управления природопользованием.

В них должны быть выделены этапы изучения территории региона в переходный период и необходимые объемы финансирования исследовательских работ и работ по созданию модулей геоинформационной системы региона,

В диссертации разработана новая функциональная с>1сма построения системы управления природопользованием на региональном уровне (рис. 3). Основные элементы этой системы отрабатываются на базе Ярославской области с 1989 года и уже на начальной стадии се реализации позволили несколько улучшить экологическую обстановку и стимулировать развитие экологической инфраструктуры в регионе.

В работе рассмотрены основные элементы систем регионального управления природопользованием, вопросы эколого-экономиче-ского моделирования структурных преобразовании хозяйственной сферы региона, системы финансирования и стимулирования природоохранной деятельности. Показано, что система регионального управления природопользованием базируется на регламентацпях н ограничениях хозяйственной деятельности, устанавливаемых исходя из эко.того-социально'-о состояния и географического положения конкретных территорий. Определено, что основой системы регламентации и ограничений режимов природопользования в период перехода к рынку могут служить 4 типа таких регламента-ций, которые предложены Б. В. Поярковым (1987 г.):

—регламентации и ограничения в виде выбора зонально-географических систем (ЗГС) нриредопользов а и и я 1

—регламентации и ограничения, связанные с ранжированием (по приоритетности) ведущих и сопутствующих хозяйственных и средообразующих функций основных ресурсообразующих систем;

—регламентации и ограничения, отражающие общее предельно-допустимое воздействие хозяйственного комплекса' на природную среду и на отдельные ее компоненты;

—регламентации и ограничения, связанные с установлением типа и размера- природоохранного комплекса, который представляет собой систему охраняемых природных территорий.

В результате проведенных исследований выяснены основные пути реализации принципиальной функциональной схемы управления природопользованием на региональном уровне в переходный период. В работе исследованы сочетания основных элементов организационных структур управления природопользованием на региональном уровне территориальной организации при различных типах ядра структуры. Для каждого типа характерно свое сочетание элементов в ядре структуры и соответственно в периферийной части. Каждому типу свойственна своя модель системы управления природопользованием, приведены схемы их организационных структур и показано эволюционное развитие входящих в эти структуры подразделений.

Практика регионального управления природопользованием в зарубежных странах и современный отечественный опыт показывают, что в условиях перехода к рыночным отношениям невозмож-

Но обеспечить эффективное региональное управление природопользованием без приоритетного развития рынка экологических услуг и создания экологической инфраструктуры. На основании практических наблюдений автора показана роль экологической инфраструктуры в системе регионального управления. По функциональной ориентации и характеру организации работ выявлены четыре типа предприятии и организаций, ее составляющих. Первый тип включает организации, выполняющие работы по изучению состояния природнорссурсного потенциала и окружающей среды; второй тип—организации, оказывающие услуги субъектам хозяйственной деятельности; третий тип включает организации, осуществляющие рекультивацию и другие работы, связанные с воспроизводством природной среды; четвертый тип объеди-диняет организации, обеспечивающие функционирование самой экологической инфраструктуры. В работе отмечено, что поддержка предпринимательской деятельности в сфере экологии, привлечение дополнительных инвестиций к решению природоохранных проблем представляет из себя одну из важнейших задач органов государственного управления природопользованием в переходный период к рынку.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ и синтез материалов по структурам управления природопользованием на региональном уровне в Российской Федерации и в развитых зарубежных странах, а также обобщение непосредственного собственного опыта организации управления природопользованием в условиях экономического эксперимента в 1989—1991 гг. показали, что в период перехода к рыночным отношениям системы регионального управления природопользованием в России должны претерпеть кардинальные изменения. Перераспределятся функции между «цешром.> и «регионами», между «регионом» и «районами», изменятся методы, а, следовательно, и организационные структуры управления, усилится регулирующая роль государства, начинающего использовать для этого рыночные, экономические механизмы. Учитывая опыт преобразования структур управления природопользованием в развитых зарубежных странлх нам следует иметь в виду следующее. Только последовательный переход к экономико-правовым методам государственного регулирования в сочетании с децентрализацией управления в сфере природопользования позволяет эффективно решать экологические проблемы. Комплексное решение проблем происходит на региональном уровне, в то время как на районном— усиливается роль конкретных мероприятий. При этом повышается роль эколого-гсографической экспертизы, а контроль все в

большей степени приобретает функции обратной связи на различных уровнях территориального управления. Главным является то, что рыночные механизмы могут обеспечить более благоприятный «климат» для природосбережения, нежели жесткое административное принуждение только при обязательной регулирующей роли государства в сфере природопользования.

Исследование влияния зарождающихся рыночных отношений в России на мотивацию деятельности природопользователей и анализ результатов экономического эксперимента, проведенного в 36 регионах России, показали эффективность применения экономико-правовых методов даже в начальной стадии перехода к рыночным отношениям и необходимость последовательного повышения их стимулирующей роли по мере укрепления рыночной экономики. Эксперимент позволил определить методы регулирования природопользования на региональном уровне, используемые при формировании эколого-экопомического механизма управления в переходный период. Он установил, что к основным регуляторам деятельности природопользователей, обеспечивающим комплексное воздействие на эффективность их основной деятельности со стороны территориальных органов управления в условиях перехода к рынку, относятся налоги, платежи, льготное инвестирование и др. Именно они, главным образом, позволяют обеспечить соблюдение экологических территориальных регламентации и ограничений.

Показано, что этапность последовательной реорганизации региональных систем управления зависит, главным образом, от складывающихся в регионе отношений собственности, напряженности эколого-социально-экономической ситуации и уровня знаний о территории. Кроме того, серьезное влияние оказывают географические особенности территории, тип природопользования, а также этнические и культурно-исторические традиции народов, их населяющих. Однако влияние последних факторов сказывается не на- выборе того или иного типа ядра структуры управления, а, в основном, на режиме его функционирования, на уровне развития, квалификационном составе кадров.

Выполненные исследования позволили разработать принципиальную функциональную схему управления природопользованием в республиках, краях, областях Российской Федерации. Суть такой функциональной схемы состоит в реализации комплексного системного подхода к управлению территориями, рассматрива-ю-12

щбго их кпк единое целое. Решение экологических прочтем зависит в первую очередь от степени экологизации всей системы уп-раиления социально-экономическим развитием региона в целом. Реализация этой схемы на практике, позволит стабилизировать, а впоследствии и улучшить эколого-социально-экономическую обстановку и тем самым гарантировать права человека на здоровую среду обитания. В рамках функциональной схемы показано формирование информационного обеспечения управления в виде развертывания последовтельного изучения территории и субъектов хозяйственной деятельности исходя из задач управления. В работе определены основные пути реализации принципиальной функциональной схемы управления природопользованием на региональном уровне в переходный период. Установлены три этапа ее практической реализации путем целенаправленной последовательной реорганизации региональных структур управления природопользованием. Каждому из них, исходя из роли тех или иных элементов ядра структуры управления, соответствует определенный тип региональной системы управления природопользованием: контрольно-инспекционный, экспертный и экономико-правовой.

В результате организационные структуры приобретают своеобразную и вполне определенную форму, обеспечивающую экологически и экономически оправданное использование всего природ-но-ресурсного потенциала конкретной территории. Предложены пути и методы генерализации нсторико-географическнх условий помогающие определить конкретную форму выражения разработанной принципиальной схемы.

Таким образом, в работе рассмотрен один из аспектов теоретических основ управления природопользованием —принципиальная (инвариантная) схема регионализации систем управления природопользованием в Российской Федерации в период перехода к рыночным отношениям. Предложенный алгоритм разработки географических основ управления территориальной организацией рационального природопользования поможет решению практических задач по формированию системы управления природопользованием для конкретных историко-географических условий того или иного региона.

Список основных работ автора, опубликованных 1! находящихся в печати, по теме диссертации:

1. Общая Концепция разработки и реализации программы «Рациональное использование природных ресурсов, их воспроизводство и охрана природы Ярославской области» (целевая комплексная программа) (в соавторстве с Б. В. Поярковым, Е. Г. Булди-ным, Б. Б. Ленженом).—Ярославль, 1990.—65 стр.

2. Об усилении роли науки в условиях перехода обтасти на экономические принципы природопользования (Координация научно-исследовательских работ в свете разработки комплексной программы по охране природы на XIII пятилетку н до 2005 года по Ярославской области: Тезисы докладов и сообщений.—Ярославль, 1990,—С. 82—90.

3. О конструктивном аспекте междисциплинарного подхода к решению региональных экологических проблем (на примере Ярославского Поволжья) (в соавторстве с Б. В. Поярковым, М. В. Груздевым, Е. 10. Колбовским) (География и природные ресурсы, №4,—1992, 0,6 п. л.

4. Основные направления стабилизации экологической обстановки в России и их выражение в директивных документах (совместно с Б. В. Поярковым) _География и природные ресурсы, 1993, № 1, О. 7 п. л. (в печати).

5. Концепция экологической программы Российской Федерации (Общая часть) (Общ. ред. В. С. Ревякина и Б. В. Пояркова. разДел 2 (совместно с Б. В. Поярковым), 3.3, 3. 4. 2 (совместно с Б. Б. Ленженом), 3.5 (совместно с Б. В. Поярковым), 5 (совместно с Т. П. Колпаковым, В. М. Макаровым и Б. В. Поярковым), 6 (совместно с Б. В. Поярковым),—Ярославль—Москва, 1991.

6. О первоочередных задачах по организации управления природопользованием на урбанизированных территориях в переходный период (физико-географические исследования урбанизированных территорий: Тезисы докладов и сообщений.—Ярославль, 1992 —С. 37.

7. Организация региональных систем управления природопользованием в условиях перехода к рынку. Издательство Ярославского государственного ордена Трудового Красного Знамени педагогического института им. К Д. Ушипского г. Ярославль, 1992 год, 15 п. л. (в печати).

8. Преобразования структуры управления природопользованием, необходимые для стабилизации и последующего улучшения эколого-социально-экономнческой обстановки в условиях перехода к рыночным отношениям и децентрализации государственной власти, (совместно с Б. В. Поярковым). Известия РАН, с^ерия географическая, 1993 г. 0,5 п. л. (в печати).

Таблица- 1

Различные типы организации управления природопользованием на региональном уровне (по соотношению элементов в ядре структуры)

Тип организационной структуры Подтип организационной структуры Роль и характеристика элементов ядра структуры

Контрольные Экспертные Экономико-правовые |Тренд развития Период применения типа

1 Контрольны Г! 1 Ведущая роль, прямое вмешательство в дела природспользователей, попытки управления природопользованием в отдельных отраслях Выработка решения для органов контроля. Развиты слабо. (Играют подчиненную роль, обеспечивают контрольные органы и плановые органы территориального управления. Командно-отраслевая плановая система управления народным хозяйством

2 Начинают играть более самостоятельную роль, но имеют вспомогательное значение. Играют сугубо подчиненную роль. Планирование природоохранных мероприятий по предприятиям утрачивает смысл.

Экспертно- д контрольный 3 Все более ориентируются на выполнение экспертных решений. Прямой внутренний контроль деятельности предприятий сохраняется. Ведущая роль при отсутствии экономике- ' правового регулирования (из-за неразвитости законодательной базы). Основном метод воздействия—запрет на финансирование экологически опасных объектов. Эффективны при гос. собственности на природные Продолжают играть вспомогательную роль. Период перестройки, начальная стадия переходного периода

4 Роль прямого внутреннего контроля резко уменьшается с началом приватизации изаконо- Возрастает роль по мере внедрения рыночные* регуляторов прнродо-

Ill

Экопоми-ко-право-вый

дательным утверждением «коммерческой тайны».

Играют роль обратной связи в эколого-эконо-мическоч механизме территориального управления.

Развивается роль систем внешнего контроля н мониторинга. Усиливаются аналитические функции, возникают функции системы обратной свяли.

)есурсы и когда основ-юй банковский капитал руках государства.

пользования (плата за загрязнения и т. д.).

Начинает «пронизывать? гее стадии выработки управленческих решений и превращаться в один пз важнейших элем-.м! тов экономико-правового регулирования.

Усиливается роль негосударственных ЭКОЛОГ. 1-акспертпых фирм в выработке оптимальных вариантов развития основной деятельности природопользователей.

Играют ведущую роль. Основное территориальное управление деятельностью природопользователей осуществляется с помощью комплекса рыночных регуляторов (плата за загрязнение, дифференциация платы за ресурсы, налоги, льготы

га о

. й а«

Ь а Я = I

ri си = а ~

9 « 5 Э S - =>о о =

О

<- Е *

Таблица 2

Взаимосвязь региональных организационных структур управления природопользованием, уровней знания о территории и складывающихся эколого-социально-экономических ситуаций

VI 5 5 11

V 4 5 - 5 н 5 Ч

IV 3 4 5 5

III 2 з -- 3 " Г=4 - 4-1

II 1 2 3 3

I 1 1 2

Уровни знания территории (описание см.табл. 3) 1 II III IV V VI

Подтип ядра организационных структур управления (описание см. табл. 1)

Условные обозначения: --—пройденный этап развития

----—оптимальный сценарий развития системы управления

природопользованием ~—наиболее вероятный сценарий развития

Рис. I. Общая структура программы экологизации управлением социальным и экономическим развитием области (края).

Таблица 3.

ТИПИЗАЦИЯ

уровней знания о территории, (исходя из степени обеспечения территориального управления природопользованием необходимой информацией).

Уровень знания В ! о территории

Краткая характеристика уровня знания о территории (исходя из степени обеспечения территориального управления природопользованием необходимой информацией)_

Господство рассогласованных ведомственных потоков информации Преобладание ведомственных потоков информации,

Системные знания территории отсутствуют. Информация нос и г ведомственный характер и не согласована в пространственно-временном отношении. Территориальная информация в состоянии обеспечить оперативный контроль деятельности основных природопользо-

появление элементоввателеи, экологическую экспертизу, вне-

террнториальпого синтеза

Развитие территориального синтеза как пространственно-временного согласования Бед ом ст

дрение некоторых элементов экономико-правового механизма регулирования. Налажены основные потоки информации, которых достаточно для экспертных экологических оценок отдельных объектов; внедрения экономико-правовых регуляторов, контроля основных регламентации венной информации, деятельности природопользователей. Появление элемен- ГИС в стадии разработки, тов ГИС

Формировка блоков Уровень информационного обеспечение

ГИС

Полномасштабная ГИС и элементы геоимлтацнонного моделирования эко лого-социально-

позволяет переити к экологической экспертизе проектов развития территорий, обеспечить экономико-правовое регулирование деятельности природопользователей, исходя из статуса территории. Контроль приобретает функции обратной связи. Разработаны базовые модули ГИС.

Информации достаточно для: обеспечения экономико-правового регулирования деятельности природопользователей, выбора оптимальных сценариев развития природопользования на отдельных тер*

с Н

Уровень знания о территории

Краткая характеристика уровня знания о территории (исходя из степени обеспечения территориального управления природопользованием необходимой информацией)_

экономического развития

Полномасштабная ГИС с геоимитационным моделированием экологических, социально-экономических процессов в регионе

риториях; контроля воздействия экономико-правовых механизмов на деятельность отдельных природопользователей, социально-экономическую обстановку на территориях и состояние окружающей природной среды. Разработана ГИС «Природопользование». Налажены потоки территориальной информации, достаточные для комплексного управления территорией с использованием эколого-экономического моделирования. ГИС имеет комплексный эколого-социально экономический характер.

Таблица 4

типизация

эколого-социально- экономических обстановок в регионах по степени напряженности и экономическим возможностям решения.

а Общая Краткая

Н оценка характеристика

1 Кризисная

2 Весьма сложная

Эколого-социально-экологические проблемы территорий носят затяжной всеобъемлющий характер. Комплексные программы решения этих проблем разрабатываются на федеральном уровне под централизованное инвестирование. Территориальные органы управления природопользованием участвуют в их реализации и контроле их выполнения. ТПЗ менее 0,29.*

Эколого-социально-экономические проблемы территорий носят острый характер. Многие из них невозможно решить на региональном уровне. Требуется централизованное финансирование под раз-

5 Общая оценка Краткая характеристика

н

работашше отдельные долгосрочные федеральные целевые программы. Органы управления природопользованием на местах контролируют выполнение этих программ. Также разрабатываются территориальные программы под региональное финансирование. ТПЗ 0,3—0,49.

3 Сложная Основу решения эколого-социально-эко-

помических проблем составляют комплексные экологические программы, разрабатываемые на региональном уровне. Однако для решения отдельных из них, необходимы краткосрочные централизованные инвестиции. ТПЗЛ0,5.

4 Удовлетворительная Решение эколого-социально-экономиче-

ских территориальных проблем возможно без привлечения централизованного финансирования путем реализации долгосрочных территориальных экологических программ и глубоких структурных преобразований. ТПЗ от 0,5 до 0,75.

Эколого-социально-экономическая ситуация относительно стабильна. В реализации программ основная доля затрат предусматривается не столько на предотвращение наносимого ущерба, сколько на-восстановление ранее нарушенной природной среды. ТПЗ> 0,75.

Экономическая и социальная сферы динамично развиваются в условиях благоприятной экологической ситуации. Это состояние поддерживается за счет средств региона. Инвестиции в сферу природопользования объективно снижаются, т. к. требуется только поддержание экологического равновесия на территории и компенсация наносимого ущерба. Территориальные программы приобретают комплексный эколого-социально-экономи-ческий характер и направлены в основ-

Весьма удовлетворительная

6 Благоприятная

с

н Общая оценка Краткая характеристика

ном на совершенствование взаимоотношений между территориальными органами природопользования и субъектами хозяйственной деятельности и реорганизации системы территориального управления. ТПЗ >0,75.

*ТПЗ—территориальный показатель здоровья.

(1) (21.00)

(10) (3.00)

(2)(Ш)

(9) (5.00)

<3) (0.00)

(4)(О.ОО)

(5)(0.00)

(1) (19.00)

(10)(3 2.С1[1

(5) (О.ОО)

(В) (0.00)

«) (25.00)

(7)(О.ОО)

(5)(6.00)

[переходи

1(6 УО.001_

>:ад и иГ( период

(1) (П.00)

(Ю)(ОЛО).

(31(13.00) (9) (О.ОО)

(4) (5.00) (8) (О.ОО)

(2)(27.00)

(3)(33.00)

(4) (17.00)

0.00)

(6X0.00)_

|РЬ1НОЧНХЯ экономик^

1—Штрафы и платежи-иски

2—Платежи за загрязнение

3—Плата за ресурсы

4—Дифференцированное налогообложение

5—Льготное инвестирование

6—Заслушивание на исполкоме 10—Запрещение финансирования

7—Партвоздействие

8—Депремированне

9—Обращение в министерства'

м

-4

Рнс. 2. Относительная эффективность основных регуляторов деятельности природопользователей в системе регионального управления.

Стратегия рационального природопользования в регионе

нос изучение 'ОВ ХОЗЯЙСТ-деятельно-стн

Систем субъек! ве('!ОЙ

Утилизация отходов

Совср-шенст-вованиг технологий

Реализация принципов синергетики

Комплексное разрешение на

природопользование

Экономико-правовой механизм управления природопользованием

'Система финансирования территориальных природоохранных мероприятий и стимулирование развития рынка экологичес услуг

рекомендации территориальным органам управления но налоговой ценовой, инвестиционной политике

Системное изучение территории под задачи управления природопользованием

11 луче-

ние био- Изу-

логичес- чение

ких, ге- отно-

ографи- ше-

ческих п ний

иных

объек-

тов п

явлений

Тематическое картирование

Система наблюдения за состоянием природной среды

Информационное обеспечение территориального управления природопользованием (Геоинформационная система)