Развитие механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием

Замятина, Зинаида Николаевна

Автореферат диссертации по теме "Развитие механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием"

ЗАМЯТИНА ЗИНАИДА НИКОЛАЕВНА

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ В УПРАВЛЕНИИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

Специальность - 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством

(экономика природопользования)»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Барнаул - 2005 г.

Работа выполнена в Алтайском государственном техническом университете им. И.И. Ползунова

Научные руководители:

доктор технических наук, профессор Комарова Лариса Федоровна, заслуженный эколог России доктор экономических наук, профессор Потравный Иван Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Максименко Юрий Леонидович кандидат экономических наук Шпагина Альбина Николаевна

Ведущая организация:

Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН

Защи га состоится « 12» мая 2005 г. в 13 час. на заседании диссертационного Совета Д.216.007.01 во Всероссийском научно-исследовательском институте экономики минерального сырья и недропользования (ВИЭМС) МПР России и РАН по адресу:

123007, г. Москва, ул. 3-я Магистральная, д. 38

С диссертацией можно ознакомиться в научном фонде Всероссийского научно-исследовательского института экономики минерального сырья и недропользования

Автореферат разослан «7» апреля 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета,

кандидат геолого-минералогических наук

Л.М. Прокофьева

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Возрастающая нагрузка па окружающую среду в результате хозяйственной деятельности требует разработки и реализации мер по совершенствованию управления природопользованием с точки зрения оценки уровня допустимости такого воздействия. Переход к новой парадигме развития общества в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей средее и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Йоханнесбургского Саммита (2002 г.) ориентирован на сбалансированное, экологически безопасное социально-экономическое развитие без исчерпания природно-ресурсного потенциала. Такой подход предполагает усиление экономической ответственности за все формы деятельности, наносящие ущерб окружающей среде. В мировой практике широко применяется экологическая оценка планируемых хозяйственных решений как эффективный метод по предотвращению и минимизации неблагоприятных воздействий на окружающую среду, что позволяет соединить в одном процессе прогностические и управленческие задачи природопользования, делает перспективным использование экологической оценки как одного из инструментов для перехода к экоразвитию.

В России механизм принятия хозяйственных решений построен на использовании таких инструментов, как государственная экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), составляющих основу отечественной системы экологической оценки. В то же время практический опыт ряда регионов страны показывает, что финансовые и временные затраты, а также издержки, связанные с проведением этих процедур по объектам микроэкономики зачастую не адекватны полученным выгодам от предотвращения возможного экологического ущерба. Кроме того, российская система оценки, имея в своей основе административные подходы, не обеспечивает в полной мере должной ответственности лиц за принятие недостаточно обоснованных с экологической точки зрения управленческих решений.

В Экологической доктрине Российской Федерации (2002 г.) в качестве приоритетных мер регулирования природопользования указывается на необходимость совершенствования механизма и усиления роли экологической экспертизы и усиления оценки воздействия на окружающую среду, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ. Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования управления природопользованием в условиях рыночной экономики и интеграции России в мировое сообщество, что связано с разработкой и внедрением дифференцированных инструментов и процедур управленческих решений о допустимости реализации намечаемой хозяйственной деятельности, учитывающих се экологическую и социально-экономическую значимость.

Степень изученности проблемы. В отечественной и зарубежной науке вопросам изучения эколого-экономических взаимодействий и поиску пу-

тей устойчивого развития посвящены труды Акимовой Т.А., Балацкого О.Ф., Бобылева С.Н., Гагут Л.Д., Глазыриной И.П., Гирусова Э.В., Гусева А.А., Гофмана К.Г., Комарова М.А., Лемешева М.Я., Лукьянчикова Н.Н., Мельника Л.Г., Моткина Г.А., Пахомовой Н.В., Протасова В.Ф., Резанова В.К., Рюминой Е.В., Тихомирова Н.П., Хачатурова Т.С., Чепурных Н.В., Костанза Р., Шульц В., Зибсрта X. и др.

Вопросам развития инструментов управления природопользованием (экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит) посвящены труды отечественных ученых Аверченкова А.А., Арского Ю.М., Гришина Н.Н., Данилова-Данильяна В.И., Комаровой Л.Ф., Лопатина В.Н., Максименко Ю.Л., Порфирьева Б.Н., Потравного И.М., Шевчука А.В , Яблокова А.В. и др. Их исследования способствовали формированию концептуальных подходов к экологической оценке и становлению управленческих процедур, ориентированных на федеральный уровень принятия хозяйственных решений. Определенные теоретические подходы к развитию отечественной системы экологической оценки были предложены Васильевым С.А., Голубевой С.Г., Горкиной И.Д., Черпом О.М., Хотулевой М.В. В то же время указанные подходы требуют научной доработки и детализации для практической реализации на уровне регионов применительно к рыночным условиям хозяйствования.

Цель исследования состоит в разработке методических подходов и положений по развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений, обеспечивающего устойчивое природопользование и социально-экономическое развитие региона в условиях рыночной экономики.

Для достижения поставленной цели сформулированы и решены следующие задачи:

• Исследовать теоретические основы, роль и место экологической оценки при подготовке, принятии и регулировании управленческих хозяйственных решений на основе анализа зарубежного и отечественного опыта.

• Проанализировать с учетом практики применения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду на уровне субъектов Российской Федерации проблемы, связанные с использованием действующего механизма экологической оценки.

• Определить тенденции развития системы экологической оценки хозяйственных решений в рыночных условиях экономики и предложить рекомендации по совершенствованию механизма управления природопользованием.

• Разработать предложения по совершенствованию управленческого инструментария по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений с учетом эколого-экономической специфики регионов.

Предметом исследования является совокупность методов, процедур и инструментов подготовки и принятия экологически ориентированных

хозяйственных решений для эффективного управления природопользованием и охраной окружающей среды в регионах.

В качестве объекта исследования рассматриваются объекты государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду, объекты экологического аудита, нормативные и правовые документы субъектов Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности хозяйственных решений. В качестве конкретного региона исследования рассматривается Алтайский край.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономики и управления природопользованием, системного анализа; законодательные и другие нормативные правовые акты Правительства РФ и субъектов РФ, направленные на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, отчетные и нормативные материалы субъектов РФ по развитию государственной экологической экспертизы, ОВОС и других инструментов экологической оценки для управления региональным природопользованием и устойчивым развитием.

При решении поставленных задач применялись системный анализ, методы теории управления, теории классификаций, расчетно-аналитические методы и методы группировок, эколого-экономический анализ, методы экспертных оценок, статистические методы, нормативный метод и другие.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Экологическая оценка хозяйственных решений должна рассматриваться в системе приоритетных мер по управлению природопользованием и охране окружающей среды региона.

2. Система экологической оценки в условиях рыночной экономики должна быть построена на основе дифференцированных инструментов и процедур подготовки и принятия экологически ориентированных управленческих решений, обеспечивающих учет социально-экономических интересов взаимодействующих сторон общества в контексте допустимого уровня воздействия на окружающую среду.

3. Предложенные методические подходы к развитию механизма экологической оценки, основанные на экологической классификации объектов хозяйственной деятельности, процедуре предварительной экологической оценки и использовании экологического аудита способствуют снижению финансово-временных затрат при принятии хозяйственных решений по объектам микроэкономики и обеспечивают устойчивое природопользование в регионе.

Научная новизна исследования состоит в обосновании и разработке системы дифференцированных инструментов и процедур по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений, обеспечивающих устойчивое природопользование на региональном уровне.

Научная новизна работы состоит в следующем:

1. Обоснованы организационно-экономические предпосылки и направления развития национальной системы экологической оценки хозяйственных решений, интегрирующие различные процедуры их подготовки и принятия, что позволяет обеспечить существенную экономию финансовых и временных затрат инвесторов и устойчивое управление природопользованием на муниципальном и региональном уровнях.

2. Сформулированы методические подходы к развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений в условиях рыночной экономики, обеспечивающие учет эколого-экономического потенциала административно-территориального образования и геоэкоситуационные особенности территории, а также выделены трансакционные издержки в общих затратах на получение заключения государственной экологической экспертизы (дополнительные затраты на получение заключений органов контроля и надзора, затраты на проведение инструментальных анализов и замеров, получение сведений о фоновых загрязнениях окружающей среды, транспортные и другие издержки).

3. Разработаны дифференцированные инструменты подготовки и поддержки принятия экологически ориентированных хозяйственных решений, включающие экологическую классификацию объектов хозяйственной деятельности, процедуру предварительной экологической оценки и экологического аудита, и являющиеся основой механизма отбора объектов намечаемой хозяйственной деятельности для выполнения ОВОС и государственной экологической экспертизы.

4. Предложены порядок и схема классификации объектов хозяйственной деятельности в системе экологической оценки, увязанные с системой подготовки управленческих хозяйственных решений с учетом критериев экологической опасности и экологической значимости намечаемой деятельности. При этом экологическая значимость определена как совокупность факторов экологических воздействий в контексте социально-экономических интересов населения, бизнеса и государства.

5. Разработан алгоритм предварительной экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности, включающий в себя не только экологическую, но также социальную и экономическую оценку воздействий, а также предложены практические рекомендации по интегрированию экологической оценки в автоматизированные системы подготовки управленческих решений на примере управления процессом государственной экологической экспертизы регионального уровня на основе использования информационных технологий и банков данных геоинформационных систем.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в научном обосновании необходимости применения механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием. Результаты исследования расширяют и углубляют понятийный аппарат экономики природопользования, создают надежную и экономи-

чески эффективную систему и процедуры принятия управленческих решений с учетом экологический факторов и могут использоваться в системе природоохранных и контролирующих органов, а также в учебном процессе вузов.

Разработанный автором алгоритм экологической оценки хозяйственных решений может быть использован для подготовки нормативно-правовых документов в области перспективного и стратегического управления природопользованием в целях обеспечение развития региона как устойчивой соци-ально-эколого-экономической системы.

Реализация результатов исследования. Научные положения, результаты и рекомендации диссертационного исследования использованы:

- федеральными и региональными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, в том числе по Алтайскому краю, при подготовке методических документов и принятии управленческих решений о допустимости реализации объектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также при подготовке материалов к ежегодным государственным докладам «О состоянии и об охране окружающей природной среды Алтайского края» (1995-2003 гг.);

- Всемирным Банком (Московским представительством) при подготовке в 2002 г. пилотного исследования потенциала российской системы экологической оценки «Насколько эффективна система экологической оценки в России?»;

- Институтом водных и экологических проблем СО РАН при выполнении НИР «Экспертиза экологических последствий добычи биологических ресурсов в реках и озерах края» (2002 г.);

- Алтайским отделением международной академии информатизации при выполнении НИР по разработке автоматизированного комплекса «Система управления процессом государственной экологической экспертизы» (2003-2004 гг.);

- Алтайской краевой общественной социально-экологической организацией «Планета» при выполнении НИР по разработке инструкции «Требования к составу материалов комплексного экологического обследования участков территории, представляемых на государственную экологическую экспертизу, для придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъекта РФ».

Кроме того, результаты исследования используются Алтайским государственным техническим университетом при подготовке инженеров-экологов и при повышении квалификации руководящих работников региональных и муниципальных органов власти.

Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследования докладывались в 1994-2004 гг. на международных, всероссийских и межрегиональных конференциях, семинарах и совещаниях, основными из которых являются: «Экономика и экология: антагонизм или сотрудничество» (Белокуриха, 1994), «Проблемы рыночной адаптации приватизированных

предприятии» (Барнаул, 1995 г.), «Проблемы устойчивого развития общества и эволюции жизненных сил населения Сибири на рубеже ХХ-ХХ1 вв. (Барнаул, 1997 г.), «Государственная экологическая экспертиза в системе подготовки и принятия хозяйственных решений» (Москва, 1998 г.), «Выработка региональных подходов по решению эколого-экспертных проблем» (Белокури-ха, 2002 г.), Консультационное совещание Всемирного банка по экологической оценке (Москва, 2002 г.), Парламентские слушания комитета Госдумы по экологии «О практике применения Федерального Закона «Об экологической экспертизе» и совершенствовании законодательства в области экологической экспертизы» (Москва, 2002 г.), «Проблемы природопользования и охраны окружающей среды» (Томск, 2003 г.), «Отбор и классификация объектов оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы» (Москва, 2003 г.), межрегиональный экологический форум (Барнаул, 2004 г.).

Личный вклад автора. Изложенные в диссертации научные результаты и выводы принадлежат автору и получены в процессе работы по совершенствованию государственной экологической экспертизы на региональном уровне, выполнявшихся автором или при его непосредственном участии в течение ряда лет.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 25 печатных работ, в том числе 3 монографии в соавторстве.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Содержит 150 страниц машинописного текста, включая 16 таблиц, 20 рисунков, список использованной литературы из 160 наименований, а также 4 приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретические основы экологической оценки хозяйственных решений» рассмотрена экологическая оценка как инструмент управления природопользованием, выполнен комплексный анализ зарубежного и отечественного опыта использования экологической оценки в системе подготовки и принятия управленческих хозяйственных решений.

В диссертации природопользование рассматривается в широком понимании как сфера деятельности, отражающая связь между хозяйством (производством), расселением, производственной и социальной инфраструктурами и природной средой. Основными задачами природопользования с точки зрения принципов устойчивого развития являются ресурсообеспечение, сохранение среды жизни людей и разнообразия природы. В этом контексте управление природопользованием определяется как способ решения проблем природопользования, актуальных для конкретной территории в данное время.

Анализ показывает, что в управлении природопользованием используются такие инструменты как экологический контроль, экологический мониторинг, экологическое нормирование, экологический аудит, но они в большей степени направлены на решение уже возникших проблем природополь-

зования. Современная ситуация, обусловленная прогрессирующим техногенным загрязнением окружающей среды, предопределяет необходимость развития и применения превентивных методов управления природопользованием, которые бы позволяли прогнозировать и предупреждать негативные воздействия oт реализации хозяйственной деятельности на конкретной территории. К таким методам в работе относится экологическая оценка намечаемых хозяйственных решений. Данный инструмент предназначен для того, чтобы соединить рассмотрение и учет социально-экономических целей, научных фактов, общественных ценностей и экологических факторов и обеспечить сбалансированный анализ воздействия различных альтернатив намечаемой деятельности.

Установлено, что в мировой практике экологическая оценка признана важным инструментом планирования и принятия решений на ранних этапах, позволяющих бизнесу и государственным органам принимать ответственные и своевременные решения по намечаемой деятельности проектного и стратегического уровня. При этом обеспечивается вовлечение в процесс принятия хозяйственных решений всех заинтересованных сторон общества. В 90-е годы за рубежом сложился определенный организационно-управленческий механизм экологической оценки Выполнение такой оценки было сконцентрировано на тех видах и объектах планируемой деятельности, которые могут иметь значимые воздействия на окружающую среду и их последствия. Для решения вопроса о необходимости проведения экологической оценки и детальности ее выполнения могут быть использованы разные подходы. К примеру, экологический скрининг (screening -отсев, отбор) - метод анализа необходимости экологической оценки, основанный на использовании специальных списков видов деятельности, которые могут являться объектами такой оценки.

В ходе анализа установлено, что успешность системы экологической оценки в управлении природопользованием зависит от организационно-управленческого механизма, основанного на эффективных инструментах отбора намечаемой хозяйственной деятельности для выполнения задач экологической оценки. Так, применяемая за рубежом процедура экологической оценки (Environmental Impact Statement) была интерпретирована в России как экологическая экспертиза. Россия к этому времени уже имела опыт проведения экологических экспертиз крупных народно-хозяйственных проектов и программ органами Госплана, Госстроя и другими ведомствами. Поэтому в условиях кризиса административно-командной системы управления в государстве механизм по предотвращению негативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду начал формироваться органами власти на основе государственной экологической экспертизы, функции по проведению которой были возложены на созданные природоохранные органы. Параллельно стали развиваться требования по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

В работе исследован организационно-управленческий механизм государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. С этой целью процессы экологической экспертизы и ОВОС, используемые в отечественной системе подготовки и принятия хозяйственных решений, проанализированы и структурированы по обязательным этапам их выполнения. Действующая схема принятия хозяйственных решений на основе процедур ОВОС и государственной экологической экспертизы представлена на рис. 1.

Рис 1. Действующая (структурированная) схема принятия хозяйственных решений в отечественной системе экологической оценки,

где обозначены: Заказчик — заказчик намечаемой хозяйственной и иной деятельности; Территориальное управление ФОИВ - территориальное управление федерального органа исполнительной власти (уполномоченное в области проведения ГЭЭ в регионе), ОМСУ - орган местного самоуправления

Установлено, что процедуры ОВОС и экологической экспертизы имеют сложный регламентированный характер. Выполнение и оформление данных процедур, с одной стороны, требует продолжительного периода времени, и, следовательно, больших затрат, а с другой стороны, в их результатах превалирует субъективный подход.

По данным «Государственных докладов о состоянии окружающей среды в Российской Федерации» и отчетов природоохранных органов субъектов РФ была изучена масштабность проведения государственной экологической экспертизы и ее институциональный потенциал на региональном уровне за период с 1996 по 2003 гг. Результаты показали, что на государственную экологическую экспертизу регионального уровня представляется в среднем от 500 до 1000 и более единиц разноплановой документации по намечаемой деятельности. В тоже время штаты экспертных подразделений несоизмеримо малы: от 5 до 10 единиц и, в среднем, на одного специалиста возложена обязанность по организации экспертизы от 15 до 30 объектов в месяц.

Очевидно, что сложность процесса экологической экспертизы, одновременно большой объем экспертируемых материалов и малочисленные штаты экспертных органов не могут в полной мере обеспечивать своевременность и качество принятия управленческих решений по оценке допустимости намечаемой деятельности. При этом процедура ОВОС в России не получила должного развития и не стала приоритетным методом для принятия заказчиком деятельности экологически ориентированных управленческих решений, как в зарубежных странах. Тотальное проведение государственной экологической экспертизы по любым объектам планируемой деятельности независимо от их значимости воспринимается в обществе как бюрократическая преграда. В этой связи, работе доказывается, что в условиях рыночной экономики необходимо совершенствование как системы экологической экспертизы в России, так и системы экологической оценки в целом.

В диссертации обосновывается необходимость широкого внедрения в систему подготовки и принятия хозяйственных решений процедуры экологического аудита. Оценка возможных воздействий на окружающую среду и связанных с ними последствий сопряжена с различного рода неопределенностями. Степень точности экологических прогнозов зависит от многих факторов, среди которых наиболее решающими являются следующие: достоверность и качество исходных данных; сложность природных процессов и их нестабильность; применяемые методы прогноза, их точность и адекватность ситуации. В условиях факторов неопределенности требуется оценка территории намечаемой реализации деятельности, анализ видов воздействия действующего производства, а также проверка выполненной ОВОС, включая проверку сделанных прогнозов, соблюдения условий и мер по уменьшению воздействия на окружающую среду. Применение процедуры экологического аудита позволяет объективно оценить эффективность планируемых решений и совер-

шенствовать управление природопользованием и эколого-экономической ситуацией в регионе.

Во второй главе «Методические подходы к экологической оценке планируемой хозяйственной деятельности с учетом особенностей административно-территориальных образований» исследуются управленческий инструментарий и существующие подходы для принятия экологически ориентированных хозяйственных решений по региональным объектам.

В диссертации выполнен сравнительный анализ объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня по категориям сложности и хозяйственной специфике на примере проведенных экспертиз территориальным органом по Алтайскому краю за период с 1996 по 2003 г. Выполненный анализ показал, что доля сложных объектов такой экспертизы в течение рассматриваемого периода составила около 1%, доля объектов средней сложности снизилась с 57 до 31%, а доля простых объектов возросла с 41 до 68%. Выявлено, что среди простых объектов и объектов средней сложности государственной экологической экспертизы, наибольший удельный вес (от 70,9% до 87,5%) составляют типовые объекты и объекты массового применения. Характерными типовыми хозяйственными объектами регионального уровня являются: объекты транспортной инфраструктуры (автозаправочные станции, автостоянки, станции технического обслуживания, мойки, гаражи), пищевой отрасли (мельницы, крупоцеха, убойные и колбасные цеха, производства алкогольных и безалкогольных напитков), жилищно-гражданского назначения (магазины, рынки, кафе, аптеки, административные здания и жилые дома с сооружениями инфраструктуры). Данные объекты различаются только масштабами производства и условиями размещения.

Принятие решения о допустимости воздействия на окружающую среду по значительному количеству типовых объектов, реализуемых в стандартных условиях, посредством применения такого сложного метода как государственная экологическая экспертиза, представляется не целесообразным и экономически не выгодным. Однако заказчики вынуждены нести финансовые затраты для подтверждения своей деятельности экологическим требованиям в силу не совершенства механизма экологической оценки хозяйственных решений. Денежные затраты, связанные с получением заключения государственной экологической экспертизы (30дщ), определяются по следующей предложенной в работе формуле:

Зобщ = Зтэо+ 30вос + Зрэз + 3Транс > (1)

где: Зтк) - затраты на разработку технико-экономического обоснования или проекта намечаемой деятельности, руб.; 301К,С - затраты на разработку оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, включая затраты на информирование общественности через средства массовой информации и проведение общественных обсуждений, руб.; Зг„ - затраты на проведение государственной экологической экспертизы, руб.; ЗтраНс - тран-сакционные издержки (дополнительные затраты на получение заключений

органов контроля и надзора, наличие которых обязательно в составе документов для экспертизы, проведение инструментальных анализов, получение сведений о фоновых концентрациях загрязняющих веществ в атмосфере, транспортные расходы и другие сопутствующие издержки), руб.

Аналогично можно рассчитывать и временные затраты, связанные с получением заключения государственной экологической экспертизы. По некоторым инвестиционным проектам (до 10-15% в год) данные затраты увеличиваются минимум в два раза в связи с повторным проведением экспертизы или возвращением документации вследствие ее не соответствия установленным требованиям. Таким образом, затраты, связанные с получением экологического заключения по намечаемой деятельности из категории простых объектов жилищно-гражданского назначения, зачастую неадекватны возможному экологическому ущербу, на предотвращение которого направлены процедуры экологической экспертизы и ОВОС. В большинстве случаев, реализация проектов по таким объектам вообще не влечет негативного воздействия на окружающую среду и нанесение экологического ущерба.

Следовательно, эффективность системы экологической оценки можно повысить за счет внедрения механизма отбора объектов хозяйственной и иной деятельности, обеспечивающего принятие решения о необходимости государственной экологической экспертизы и ОВОС. Механизм отбора объектов представляет собой важную народнохозяйственную проблему, решение которой повысит экономию денежных средств инвесторов, улучшит инвестиционный климат и социально-экономическое развитие регионов. По расчетам автора, экономия денежных средств за счет внедрения механизма отбора на региональном уровне может составить в среднем от 10-15 млн. руб. и более экономии денежных средств инвесторов, без учета объема средств от упущенной выгоды в связи с временными затратами.

Очевидно, что отбор объектов хозяйственной и иной деятельности для обязательного проведения государственной экологической экспертизы связан с выработкой оптимальных критериев отбора и процедур. При этом, отбор объектов, основанный только на критериях величины воздействий на компоненты окружающей среды, на наш взгляд, не отражает реалии последствий. В российской практике для количественной оценки негативного воздействия используются санитарно-гигиенические нормативы — величины предельно-допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосфере населенных мест, водоемах и почвах, определяемые по утвержденным методикам. Но одна и та же величина воздействий в разных условиях местности и ситуациях, как показывает практика, вызывает совершенно разные реакции со стороны населения и предприятий-природопользователей. Например, от автозаправочных станций (АЗС) средней мощности (до 250 заправок в сутки) в год выбрасывается около 2 т загрязняющих веществ в атмосферу с концентрацией оксидов азота, углерода, бензина, бенз(а)пирена и предельных углеводородов до 0.05 - 0,1 их ПДК. Однако, размещение АЗС на автомагистрали

вдали от селитебной зоны не вызывает беспокойства у населения. В тоже время, размещение вблизи жилой зоны или на территории рекреационного назначения вызовет протесты со стороны заинтересованных лиц.

В работе установлено, что объекты хозяйственной деятельности, не имеющие источников негативного воздействия на окружающую среду, в некоторых случаях также могут вызывать обеспокоенность у населения или бизнес-сектора. Факторы обеспокоенности связаны с потерей возможности использования определенных видов природных ресурсов, рыночного пространства, занятий охотничьим промыслом, заготовкой животного и растительного сырья, мест для традиционного отдыха и т.д.

Следовательно, обязательность государственной экологической экспертизы должна определяться по фактору социально-экономических последствий реализации намечаемой деятельности. В научной литературе такой подход рассматривается как экологическая значимость объекта. В свою очередь, учет факторов социально-экономических последствий хозяйственной деятельности ведут к парадигме устойчивого развития, которая в настоящее время играет все более значимую роль в экономике природопользования. В процессе исследования установлено, что региональный механизм отбора объектов должен базироваться на таких управленческих инструментах как экологическая классификация хозяйственных решений, процедура предварительной экологической оценки и экологический аудит. Как показывает анализ и имеющаяся практика, экологическую классификацию следует рассматривать как циклический процесс, при котором одновременно и неразрывно требования детализации исследований воздействий и последствий от намечаемой деятельности зависят от ориентации на уровень и категорию объектов экспертизы, а уровень и категория объектов устанавливаются их классификационными перечнями и обосновываются данными материалов ОВОС. Однако реализация предложенных подходов затруднена, так как не обеспечивается в процессе экологической оценки должная роль региональных органов власти и учет социально-экономических и природно-экологических особенностей территорий реализации намечаемой деятельности, что является, на наш взгляд, необходимым фактором успешности региональной системы экологической оценки хозяйственных решений.

Многофункциональные и многокритериальные задачи экологической оценки намечаемой деятельности требуют внедрения многоуровневой системы принятия решений о допустимости реализации планируемых объектов, учитывая их разное назначение, масштабы, виды и степени воздействия на окружающую среду, эколого-социальную значимость с учетом специфики региона. В систему экологической оценки предлагается внедрить формализованную процедуру отбора объектов для государственной экологической экспертизы и ОВОС, которая ориентирована не только для экспертных органов, но и могла бы применяться органами власти и заказчиком намечаемой деятельности. Таким образом, через механизм отбора объектов региональные

органы управления и заказчики становятся непосредственными участниками системы экологической оценки и несут ответственность за принятие экологически ориентированных хозяйственных решений. Предлагаемая схема принятия экологически ориентированных управленческих хозяйственных решений в регионе изображена на рис. 2.

Рис. 2. Предлагаемая схема принятия экологически ориентированных управленческих хозяйственных решений в регионе

Следует отметить, что для объективизации принимаемых управленческих решений необходимо учитывать процессы взаимодействия общества и природы. В зарубежной практике в этих целях внедряются подходы ландшафтного планирования, в рамках которого могут выполняться задачи стратегической экологической оценки - ОВОС решений более высокого уровня, чем проекты (политики, программы, планы и т.д) и решаться пространственно выраженные аспекты регионального природопользования. Учитывая актуальность ландшафтного планирования, в работе развиваются подходы по внедрению принципов устойчивого развития в управление региональным природопользованием. Для этих целей предлагается использовать геоэкоси-туационный подход, суть которого заключается в том, что любые воздейст-

вия намечаемой деятельности должны оцениваться через призму воздействий на геоэкоситуацию, т.е. оцениваться через совокупность природно-экологических и социально-экономических явлений, складывающихся в определенный момент времени на рассматриваемой территории.

Третья глава «Развитие механизма экологической оценки хозяйственных решений в условиях рыночной экономики» посвящена разработке дифференцированных управленческих инструментов, алгоритма экологической оценки хозяйственных решений и интегрированию экологической оценки в автоматизированные системы подготовки управленческих решений.

Управление намечаемой деятельностью - это комплексная задача, требующая применения, развития и совершенствования методов оценки состояния окружающей среды, воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и прогноза последствий экологического, социального и экономического характера. В процессе исследования установлено, что на любом уровне иерархии управления (заказчика, органа государственной экологической экспертизы или органа власти) требуется для подготовки и принятия экологически ориентированного хозяйственного решения:

• инструмент ранжирования объектов деятельности по экологическим признакам;

• процедура предварительной экологической оценки намечаемых решений, включающая в себя экологический аудит.

В качестве инструмента ранжирования в работе предложена экологическая классификация объектов хозяйственной деятельности. Разработка экологической классификации осуществлялась через решение следующих задач:

1) установление классификационных признаков экологической оценки объекта хозяйственной деятельности;

2) определение оптимального числа классов или категорий экологической оценки объектов хозяйственной деятельности по экологическим признакам;

3) выбор классификационных признаков для отнесения объекта хозяйственной деятельности к той или иной категории экологической оценки.

Разработанная экологическая классификация представлена в табл.1.

Впервые в качестве классификационных признаков экологической оценки намечаемых хозяйственной и иных видов деятельности в работе предложено использовать в совокупности степень их экологической опасности и экологической значимости. При этом экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности предлагается определять по наличию видов негативного воздействия на окружающую среду и вызванных ими опасных процессов. К видам негативного воздействия согласно понятиям, установленным Федеральным законом «Об охране окружающей среды», относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади; загрязнение недр, почв;

Таблица 1

Экологическая классификация объектов хозяйственной деятельности

Категория экологической оценки Критерии экологической оценки объектов хозяйственной деятельности Процедура экологической оценки объектов хозяйственной деятельности

Степень экологической опасности Степень экологической значимости ОВОС Государственная экологическая экспертиза

Первая Высоко опасная Высоко экологически значимая Полномасштабная ОВОС Сложный объект экологической экспертизы

Вторая Умеренно опасная Экологически значимая ОВОС без общественных обсуждений Объект экологической экспертизы средней сложности

Третья Мало опасная Экологически мало значимая Предварительная экологическая оценка Простой объект экологической экспертизы

Четвертая Не опасная Экологически незначимая Декларация об отсутствии воздействий Не относится к объектам ГЭЭ

размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, электромагнитными излучениями, и другими физическими и иными видами негативного воздействия на окружающую среду.

В диссертации понятие «экологическая значимость» рассматривается нами как интегральный показатель, включающий в себя совокупность факторов экологических воздействий от реализации хозяйственной деятельности, последствия которых значимы в контексте интересов общественности и граждан, заказчика деятельности и государства. Для определения экологической значимости планируемой хозяйственной и иной деятельности в каждом конкретном случае должен применяться факторный и системный анализ воздействий на окружающую среду.

На основе ретроспективного анализа банка данных объектов государственной экологической экспертизы Алтайского края разработан классификационный перечень объектов и видов деятельности по степени экологической опасности и экологической значимости первой категории (высоко экологически значимых и экологически опасных) и четвертой категории (экологически не опасных и экологически не значимых). Классификационный перечень позволяет ЛПР (лицу, принимающему ответственное управленческое решение) ориентироваться при принятии решений об обязательности или необязательности проведения ОВОС и будет способствовать их обоснованности и объективности. Указанные перечни должны быть открытыми и уточ-

няться по мере получения сведении по результатам мониторинга и экологического аудита за реализацией проектов хозяйственной деятельности. Объекты, которые не входят в классификационные перечни, подлежат классификации по установленным критериям в процессе предварительной экологической оценки, которая в работе рассматривается как процедура подготовки экологически ориентированного управленческого хозяйственного решения.

В диссертации предложена поэтапная схема и процедуры подготовки экологически ориентированного управленческого решения:

1. Проверка планируемого объекта на принадлежность к первой или четвертой категории экологической классификации согласно классификационному перечню.

2. Определение степени экологической опасности и экологической значимости намечаемой хозяйственной и иной деятельности по установленным критериям выбора экологической оценки.

3. Проведение экологического аудита места планируемого размещения объекта и хозяйственного объекта (в случае его реконструкции, перепрофилирования, ликвидации).

4. Установление категории экологической классификации и требуемой процедуры ОВОС и государственной экологической экспертизы.

Для определения степени экологической опасности и экологической значимости намечаемой деятельности в диссертации разработан алгоритм предварительной экологической оценки, включающий следующие этапы:

1. Геожоситуационная оценка намечаемой деятельности:

• оценка вида и масштаба планируемой деятельности;

• учет природно-экологических и социально-экономических особенностей территории (района) размещения;

2. Экологическая оценка воздействий на окружающую среду:

• ориентировочная оценка видов и масштабов намечаемых воздействий;

3. Социальная оценка воздействий:

• прогноз обеспокоенности или проявления интересов граждан, социальных групп и общественных организаций;

4. Экономическая оценка воздействий:

• прогнозируемая оценка размеров платежей за загрязнение окружающей среды и возмещения возможного экологического ущерба.

Схема алгоритма предварительной экологической оценки изображена на рис. 3.

При принятии решений, связанных с оценкой деятельности по степени экологической опасности и экологической значимости, перед ЛПР стоит задача выбора альтернатив на основе определенных показателей, имеющих качественную или количественную оценку. В области оценивания управленческих решений возникает необходимость измерения показателей, которые

гт ь'п/'фгг т *

УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ PEШEHИE

Рис 3 Предлагаемая схема подготовки принятия экологически ориентированного хозяйственного решения

часто носят заведомо субъективный характер В этих случаях рекомендуется использовать вербально-числовые шкалы Используя шкалы качественных измерении, в диссертации разработана матрица определения категории экологической классификации намечаемой деятельности с перечнем критериев выбора экологической оценки и качественных показателей критериев выбора, отнесенных к установленным категориям Матрица содержит максимально оптимальное число критериев выбора для предварительной оценки воздействий объекта намечаемой деятельности на окружающую среду с учетом геоэкоситуационной оценки территории реализации проекта, включая эколо-го-экономические показатели Критерии выбора и показатели оценки определены на основе обобщения видов и показателей воздействии планируемой деятельности по результатам проведенных экологических экспертиз региональных объектов Алтайского края

Предложенный механизм экологической оценки хозяйственных решений с использованием классификации объектов хозяйственной деятельности, их предварительной экологической оценки и применения процедуры экологического аудита позволит повысить организационно-зкономическую эффективность принятия управленческих хозяйственных решений и сосредоточить проведение государственной экологической экспертизы только по значимым объектам в следующих случаях 1) на уровне стратегического планирования, 2) по крупным и сложным объектам хозяйственной деятельности, или имеющих масштабы негативных воздействий, превышающие допустимый уровень, 3) по объектам, реализуемым в нестандартных или сложных природных условиях, 4) по объектам, вызывающим обеспокоенность населения и затрагивающим интересы граждан, общественных и хозяйствующих структур в контексте допустимого природопользования

В исследовании также рассматривается использование информационных технологий в системе экологической оценки хозяйственных решений. Показано, что государственная экологическая экспертиза, занимающая ведущее место в отечественной системе экологической оценки хозяйственных решений, представляет собой также сложную управленческую систему. Вследствие чего, для повышения эффективности механизма экологической оценки необходимо внедрение информационных технологий, которые позволяют:

• автоматизировать выполнение типовых задач для оперативного управления процессом экспертизы и документооборот, который составляет около 10-15 тыс. единиц документов в год;

• поддерживать управленческие решения в области перспективного и стратегического развития территорий с учетом комплексности экологической оценки намечаемых хозяйственных и иных решений;

• обеспечить открытость принимаемых управленческих решений и доступ к информации со стороны заинтересованных лиц и общественности.

Существующие в настоящее время автоматизированные информационные системы (АИС) в области экологической экспертизы в своей работе оперируют в основном с ведомственными потоками информации, отражающими частный характер природопользования, которым свойственен избирательный отбор данных с точки зрения интересов отдельных отраслей или заказчиков намечаемой хозяйственной деятельности, а выполняемые ими функции в основном ограничиваются задачами оптимизации документооборота, Программная реализация существующих АИС ориентирована на конкретное организационное и техническое исполнение и не допускает технических модификаций и изменения проведения самой процедуры экологической оценки.

Предложенный в диссертации новый алгоритм проведения процедуры экологической оценки позволяет существенно оптимизировать регламент ее проведения и дополнительно учитывать геоэкологическую ситуацию на территории в целом, а не только в конкретном месте намечаемой хозяйственной деятельности. Такой подход требует качественно нового информационного обеспечения всей процедуры проведения экологической оценки в силу пространственной распределенности данных.

Проведенный анализ современного состояния в области информационного обеспечения процедуры проведения экологической оценки намечаемых хозяйственных решений показывает, что наиболее перспективным направлением при реализации прелагаемого подхода является совмещение технологий автоматизированных систем управления и геоинформационных систем (ГИС). Основное назначение разработанной информационной системы «Экологическая экспертиза» - реализовать информационные процессы в области государственной экологической экспертизы регионального уровня, а именно: предоставить комплексные данные о состоянии и качестве природной среды, емкостях природных систем (потенциале самовосстановления и самоочище-

ния) и картографическое отображение информации для ЛПР. В этом случае ГИС рассматривается как система поддержки принятия решений в АИС «Экологическая экспертиза». Непосредственное назначение АИС будет заключаться в информационном обеспечении самого процесса принятия управленческого решения.

При таком подходе предложенная концепция информационной системы позволяет охватить все информационные этапы процедуры проведения экологической оценки от сбора данных, анализа, прогноза экологических последствий планируемой хозяйственной деятельности до выдачи экологически обоснованной комплексной информации для лиц, принимающих оптимальное управленческое решение, и обеспечивает снижение субъективного фактора в оценке хозяйственных решений.

На рис. 4 представлена структура системы информационной поддержки процедуры экологической оценки.

Рис.4 Структура системы информационной поддержки процедуры экологической оценки

Заключение

Основные выводы и рекомендации исследования заключаются в следующем:

1. Для обеспечения устойчивого развития региона в рыночных условиях предлагается использовать подход к экологической оценке хозяйственных решений, обеспечивающий учет социально-экономического потенциала административно-территориального образования и природно-экологические особенности территории. В основу механизма принятия управленческого решения положены принципы геоэкоситуационной специфики территории, учитывающие взаимосвязанность и взаимозависимость элементов «природа-общество-экономика» и позволяющие соотносить в каждом конкретном случае факторы воздействия на окружающую среду с потенциальными социальными и экономическими последствиями намечаемой деятельности.

2. Разработана организационная технология подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений, базирующаяся на механизме отбора объектов намечаемой деятельности для выполнения задач экологической оценки. В целях оптимизации финансовых и временных затрат на проведение государственной экологической экспертизы рекомендуется ее проведение и полномасштабная оценка воздействия на окружающую среду на основе отбора только в случаях стратегического планирования, по крупным и сложным объектам хозяйственной деятельности и по объектам, реализуемым в нестандартных или сложных природных условиях.

3. Предложено решение дифференцированного управления процессом экологической оценки хозяйственной деятельности посредством таких управленческих инструментов как: экологическая классификация объектов хозяйственной деятельности, процедура предварительной экологической оценки, процедура экологического аудита, геоинформационные технологии.

4. Разработана оптимальная структура экологической классификации объектов хозяйственной деятельности с учетом степени их экологической опасности и экологической значимости, которая содержит четыре категории ранжирования, соотнесенных с процедурами государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Впервые в экологической классификации предложено в качестве самостоятельного классификационного критерия «экологическая опасность» деятельности и его использование в совокупности с критерием «экологической значимость» деятельности. Кроме того, сформированы классификационные перечни объектов хозяйственной деятельности регионального уровня первой категории (высоко экологически значимых и экологически опасных) и четвертой категории (экологически не опасных и экологически не значимых).

5. Разработан алгоритм и процедура предварительной экологической оценки хозяйственных решений, основанные на факторном и системном анализе воздействий планируемой деятельности, включающие в себя не только экологическую, но также социальную и экономическую оценки воздействий и использующие процедуру экологического аудита.

6. Разработана матрица определения категории экологической классификации, позволяющая осуществлять выбор альтернатив намечаемой дея-

тельности с учетом комплексности оценки воздействия на окружающую среду, повысить эффективность и объективность принимаемых управленческих решений.

7. Разработана автоматизированная информационная система, обеспечивающая выполнение множества типовых задач для оперативного управления процессом государственной экологической экспертизы регионального уровня и поддержку принятия управленческих решений по экологической оценке намечаемой хозяйственной деятельности.

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах:

1. Замятина З.Н., Комарова Л.Ф. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (Экологическая оценка). Барнаул: Азбука, 2003.- 178 с. (авторских - 8 п.л.).

2. Замятина З.Н. Новые методы экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики //Экономика природопользования, 2004, № 1, с. 11-19.

3. Замятина З.Н. Тенденция развития перспективного контроля качества природной среды в Алтайском крае // Экономика и экология: антагонизм или сотрудничество. Тезисы докладов межд. научной конф. /Алт. гос. техн. ун-т им. И.И. Ползунова. Барнаул: Изд-во Алт. гос. техн. ун-т, 1994, с. 9-11.

4. Замятина З.Н. Учет экологических факторов при инвестировании хозяйственной деятельности //Проблемы рыночной адаптации приватизированных предприятий. Тезисы докладов. Барнаул, 1995, с. 223-225.

5. Замятина З.Н. Экологическая экспертиза как приоритетное направление в области сохранения природной среды и регулирования природопользования //Сохранение природной среды и регулирование природопользования через систему лицензирования, ОВОС и экологическую экспертизу. Материалы научно-практ. конф. Барнаул, 1995, с. 21-23.

6. Дорощенков О.П., Замятина З.Н., Бруева Г.Л. и др. Рекомендации по разработке материалов "Оценка воздействия эксплуатируемых месторождений на окружающую природную среду". Барнаул: Изд-во Алт. гос. техн. унта, 1995. — 17 с. (авторских - 0,4 п.л.)

7. Замятина З.Н., Бруева Г.Л. Об учете экологических требований при реализации системы лицензирования на право пользования недрами в Алтайском крае //Сохранение природной среды и регулирование природопользования через систему лицензирования, ОВОС и экологическую экспертизу. Материалы научно-прак. конф. Барнаул: изд-во Алт. гос. техн. ун-та, 1995, с. 42 (авторских-0,1 п.л.)

8. Замятина З.Н., Бруева Г.Л., Радько Л.Ф. Уникальные природные объекты предгорий Алтайского края /Под ред. д.г.н. Ю.И. Винокурова, О.П. До-рощенкова. -Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 1995. - 46 с. (авторских - 1,3 п.л.).

9. Дорощенков О.П., Комарова Л.Ф., Замятина З.Н. и др. Основы эколо-го-экономического развития / Под общ. ред. Л.Ф.Комаровой. 2-е изд. - Барнаул: Изд-во АлтГТУ им. И.И.Ползунова. - 1998. - 149 с. (авторских-4 п.л.).

10. Замятина З.Н. Управления качеством состояния природной среды через систему государственной экологической экспертизы //Проблемы устойчивого развития общества и эволюция жизненных сил населения Сибири на рубеже XX-XXI вв. Материалы межд. конф. Барнаул, 1998, т. 3, с. 6-10.

11. Винокуров Ю.И., Заносова В.И., Красноярова Б.А., Цимбалей Ю.М., Замятина З.Н. Золотушинский рудник в Алтайском крае: экологические проблемы ликвидации и пути их решения //Экологические проблемы угледобывающей отрасли в регионе при переходе к устойчивому развитию. Труды межд. научно-практ. конф. Кемерово, 1999, том. 1, с. 344-350 (авторских - 0,2 п.л.).

12. Замятина З.Н. Состояние и проблемы проведения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду в регионах //Материалы межрегион, семинара. Барнаул: Азбука, 2002, с. 38-43.

13. Замятина З.Н. Направления развития системы экологической оценки намечаемой деятельности на региональном уровне //Экологическая экспертиза и ОВОС, 2004, № 2, с. 101-116.

14. Замятина З.Н. Региональные проблемы и новые подходы в системе государственной экологической экспертизы //Ползуновский вестник, 2004, №2, с. 24-29.

15. Замятина З.Н. Оценка воздействия на окружающую среду как механизм принятия экологически безопасных хозяйственных решений //Межрегиональный экологический форум. Сборник материалов. Барнаул: PRINTEXPRESS, 2004, с. 135-137.

16. Замятина З.Н., Бушмина Н.В. Стратегическая экологическая оценка как необходимый инструмент в системе регионального планирования развития территорий //Экологическая оценка как инструмент устойчивого развития. Материалы межд. научно-практ. конф. Вологда, 2004, с. 107-109 (автор-ских-0,1 п.л.).

17. Замятина З.Н., Золотухина ЕА. Развитие современных инструментов принятия решений в области экологической оценки намечаемой хозяйственной и иной деятельности //Экологическая оценка как инструмент устойчивого развития. Материалы межд. научно-практ. конф. Вологда, 2004, с. 110-113 (авторских-0,1 п.л.).

18. Замятина З.Н., Лукоянычев В.Г. Автоматизированная система управления процессом государственной экологической экспертизы //Ползуновский вестник, 2004, № 3, с. 71-77 (авторских - 0,3 п.л.).

Подписано в печать 31.03.2005. Заказ 409. Тираж 100 экз. Отпечатано в типографии НП «Аз Бука»

г. Барна— — ------------------ по~

т

Содержание диссертации, кандидата технических наук, Замятина, Зинаида Николаевна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

1.1. Экологическая оценка хозяйственных решений как инструмент управления природопользованием.

1.2. Развитие экологической оценки в зарубежных странах и международных организациях.

1.3. Опыт использования государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита в системе принятия хозяйственных решений.

Глава 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКЕ ПЛАНИРУЕМОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С УЧЕТОМ ОСОБЕННОСТЕЙ АДМИНИСТРАТИВНО

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1. Анализ управленческих подходов и инструментария подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений.

2.2. Учет природно-экологических и социально-экономических особенностей территории при принятии управленческих хозяйственных решений.

Глава 3. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

3.1. Разработка методических рекомендаций по экологической классификации объектов хозяйственной деятельности.

3.2. Процедуры предварительной экологической оценки и экологического аудита как элементы системы подготовки экологически ориентированных хозяйственных решений.

3.3. Использование информационных технологий в системе экологической оценки хозяйственных решений.

Введение Диссертация по наукам о земле, на тему "Развитие механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием"

Актуальность темы исследования. Возрастающая нагрузка на окружающую среду в результате хозяйственной деятельности требует разработки и реализации мер по совершенствованию управления природопользованием с точки зрения оценки уровня допустимости такого воздействия. Переход к новой парадигме развития общества в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Йоханнесбургского Саммита (2002 г.) ориентирован на сбалансированное, экологически безопасное социально-экономическое развитие без исчерпания природно-ресурсного потенциала. Такой подход предполагает усиление экономической ответственности за все формы деятельности, наносящие ущерб окружающей среде. В мировой практике широко применяется экологическая оценка планируемых хозяйственных решений как эффективный метод по предотвращению и минимизации неблагоприятных воздействий на окружающую среду, что позволяет соединить в одном процессе прогностические и управленческие задачи природопользования, делает перспективным использование экологической оценки как одного из инструментов для перехода к экоразвитию.

В России механизм принятия хозяйственных решений построен на использовании таких инструментов, как государственная экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), составляющих основу отечественной системы экологической оценки. В то же время практический опыт ряда регионов страны показывает, что финансовые и временные затраты, а также издержки, связанные с проведением этих процедур по объектам микроэкономики зачастую не адекватны полученным выгодам от предотвращения возможного экологического ущерба. Кроме того, российская система оценки, имея в своей основе административные подходы, не обеспечивает в полной мере должной ответственности лиц за принятие недостаточно обоснованных с экологической точки зрения управленческих решений.

В Экологической доктрине Российской Федерации (2002 г.) в качестве приоритетных мер регулирования природопользования указывается на необходимость совершенствования механизма и усиления роли экологической экспертизы и усиления оценки воздействия на окружающую среду, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ. Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования управления природопользованием в условиях рыночной экономики и интеграции России в мировое сообщество, что связано с разработкой и внедрением дифференцированных инструментов и процедур управленческих решений о допустимости реализации намечаемой хозяйственной деятельности, учитывающих ее экологическую и социально-экономическую значимость.

Степень изученности проблемы. В отечественной и зарубежной науке вопросам изучения эколого-экономических взаимодействий и поиску путей устойчивого развития посвящены труды Акимовой Т.А., Балацкого О.Ф., Бобылева С.Н., Гагут Л.Д., Глазыриной И.П., Гирусова Э.В., Гусева А.А., Гофмана К.Г., Комарова М.А., Лемешева М.Я., Лукьянчикова Н.Н., Мельника Л.Г., Моткина Г.А., Пахомовой Н.В., Протасова В.Ф., Резанова В.К., Рюминой Е.В., Тихомирова Н.П., Хачатурова Т.С., Чепурных Н.В., Костанза Р., Шульц В., Зиберта X. и др.

Вопросам развития инструментов управления природопользованием (экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит) посвящены труды отечественных ученых Аверченкова А.А., Арского Ю.М., Гришина Н.Н., Данилова-Данильяна В.И., Комаровой Л.Ф., Лопатина В.Н., Максименко Ю.Л., Порфирьева Б.Н., Потравного И.М., Шевчука А.В., Яблокова А.В. и др. Их исследования способствовали формированию концептуальных подходов к экологической оценке и становлению управленческих процедур, ориентированных на федеральный уровень принятия хозяйственных решений. Определенные теоретические подходы к развитию отечественной системы экологической оценки были предложены Васильевым С.А., Голубевой С.Г., Горкиной И.Д., Черпом О.М., Хотулевой М.В. В то же время указанные подходы требуют научной доработки и детализации для практической реализации на уровне регионов применительно к рыночным условиям хозяйствования.

Цель исследования состоит в разработке методических подходов и положений по развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений, обеспечивающего устойчивое природопользование и социально-экономическое развитие региона в условиях рыночной экономики.

Для достижения поставленной цели сформулированы и решены следующие задачи:

• Исследовать теоретические основы, роль и место экологической оценки при подготовке, принятии и регулировании управленческих хозяйственных решений на основе анализа зарубежного и отечественного опыта.

• Проанализировать с учетом практики применения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду на уровне субъектов Российской Федерации проблемы, связанные с использованием действующего механизма экологической оценки.

• Определить тенденции развития системы экологической оценки хозяйственных решений в рыночных условиях экономики и предложить рекомендации по совершенствованию механизма управления природопользованием.

• Разработать предложения по совершенствованию управленческого инструментария по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений с учетом эколого-экономической специфики регионов.

Предметом исследования является совокупность методов, процедур и инструментов подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений для эффективного управления природопользованием и охраной окружающей среды в регионах.

В качестве объекта исследования рассматриваются объекты государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду, объекты экологического аудита, нормативные и правовые документы субъектов Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности хозяйственных решений. В качестве конкретного региона исследования рассматривается Алтайский край.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономики и управления природопользованием, системного анализа; законодательные и другие нормативные правовые акты Правительства РФ и субъектов РФ, направленные на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, отчетные и нормативные материалы субъектов РФ по развитию государственной экологической экспертизы, ОВОС и других инструментов экологической оценки для управления региональным природопользованием и устойчивым развитием.

При решении поставленных задач применялись системный анализ, методы теории управления, теории классификаций, расчетно-аналитические методы и методы группировок, эколого-экономический анализ, методы экспертных оценок, статистические методы, нормативный метод и другие.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Экологическая оценка хозяйственных решений должна рассматриваться в системе приоритетных мер по управлению природопользованием и охране окружающей среды региона.

2. Система экологической оценки в условиях рыночной экономики должна быть построена на основе дифференцированных инструментов и процедур подготовки и принятия экологически ориентированных управленческих решений, обеспечивающих учет социально-экономических интересов взаимодействующих сторон общества в контексте допустимого уровня воздействия на окружающую среду.

3. Предложенные методические подходы к развитию механизма экологической оценки, основанные на экологической классификации объектов хозяйственной деятельности, процедуре предварительной экологической оценки и использовании экологического аудита способствуют снижению финансово-временных затрат при принятии хозяйственных решений по объектам микроэкономики и обеспечивают устойчивое природопользование в регионе.

Научная новизна исследования состоит в обосновании и разработке системы дифференцированных инструментов и процедур по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений, обеспечивающих устойчивое природопользование на региональном уровне.

Научная новизна работы состоит в следующем:

1. Обоснованы организационно-экономические предпосылки и направления развития национальной системы экологической оценки хозяйственных решений, интегрирующие различные процедуры их подготовки и принятия, что позволяет обеспечить существенную экономию финансовых и временных затрат инвесторов и устойчивое управление природопользованием на муниципальном и региональном уровнях.

2. Сформулированы методические подходы к развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений в условиях рыночной экономики, обеспечивающие учет эколого-экономического потенциала административно-территориального образования и геоэкоситуационные особенности территории, а также выделены трансакционные издержки в общих затратах на получение заключения государственной экологической экспертизы (дополнительные затраты на получение заключений органов контроля и надзора, затраты на проведение инструментальных анализов и замеров, получение сведений о фоновых загрязнениях окружающей среды, транспортные и другие издержки).

3. Разработаны дифференцированные инструменты подготовки и поддержки принятия экологически ориентированных хозяйственных решений, включающие экологическую классификацию объектов хозяйственной деятельности, процедуру предварительной экологической оценки и экологического аудита, и являющиеся основой механизма отбора объектов намечаемой хозяйственной деятельности для выполнения ОВОС и государственной экологической экспертизы.

4. Предложены порядок и схема классификации объектов хозяйственной деятельности в системе экологической оценки, увязанные с системой подготовки управленческих хозяйственных решений с учетом критериев экологической опасности и экологической значимости намечаемой деятельности. При этом экологическая значимость определена как совокупность факторов экологических воздействий в контексте социально-экономических интересов населения, бизнеса и государства.

5. Разработан алгоритм предварительной экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности, включающий в себя не только экологическую, но также социальную и экономическую оценку воздействий, а также предложены практические рекомендации по интегрированию экологической оценки в автоматизированные системы подготовки управленческих решений на примере управления процессом государственной экологической экспертизы регионального уровня на основе использования информационных технологий и банков данных геоинформационных систем.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в научном обосновании необходимости применения механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием. Результаты исследования расширяют и углубляют понятийный аппарат экономики природопользования, создают надежную и экономически эффективную систему и процедуры принятия управленческих решений с учетом экологический факторов и могут использоваться в системе природоохранных и контролирующих органов, а также в учебном процессе вузов.