Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Программно-целевой метод решения проблем в зоне чрезвычайной экологической ситуации

ВАК РФ 11.00.11, Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

Автореферат диссертации по теме "Программно-целевой метод решения проблем в зоне чрезвычайной экологической ситуации"

од

на правах рукописи

ДИДЕНКО НИКОЛАЙ НАУМОВИЧ

Программно-целевой метод решения проблем в зоне чрезвычайной экологической ситуации

11.00.11 - Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата • экономических наук

Екатеринбург, 1998

Работа выполнена в Уральском государственном экономическом университете.

Ведущая организация: Управление экологических программ

Государственного Комитета по охране окружающей среды РФ.

Защита состоится «2» июля 1998 года в 16°° часов на заседании диссертационного Совета Д.063.14.07. Уральского государственного технического университета (УГГУ-УПИ). Аудитория. II римская. 620002, г. Екатеринбург, К-2, УГТУ-УПИ.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

д.г.н., профессор Я.Я.Яндыганов, Заслуженный Деятель Науки РФ д.э.н., профессор М.Н. Игнатьева, к.э.н. А.Н. Рябцев

1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.В. Сафронов

/

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Продолжительный период развития жономики, социальной инфраструктуры в крупных городских поселениях 5ез должного внимания к природоохранным мероприятиям обусловили воз-шкновение зон чрезвычайной экологической ситуации. Это особенно характерно для старопромышленных городов Урала, испытавших на себе все эта-1Ы разрухи, восстановления, реконструкции экономики России и СССР в це-гом. Нарушения пропорций между отраслями и сферами хозяйства, кроме "ого, обострили экологическую обстановку в них вследствие чрезмерного швития производств по добыче сырья и первых этапов их переработки.

Решение названной весьма серьезной проблемы обусловливает поиск 1утей более эффективного и быстрейшего выхода из подобной ситуации. Не-юстаток средств для единовременного решения задач, в свою очередь обу-:ловливает объединение средств, изыскание резервов. Путь видится в разработке целевых комплексных программ оздоровления окружающей среды и мселения городов.

В диссертации предпринята попытка исследования особенностей про-•раммно-целевого метода решения экологических проблем и практического 1Спользования результатов применительно к городу, отнесенному к статусу юны чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС).

Актуальность названных проблем в таких городах состоит в том, что )ни во многом определяют социально-экономическую обстановку, развитие

г

юльших прилегающих территорий. В них активная часть производительных :ил - люди в процессе удовлетворения своих непрерывных потребностей в 1риродных ресурсах, свойствах объектов природы переходят на иную форму »того процесса - удовлетворяют свои потребности в условиях видоизменен-юй среды обитания, с помощью главным образом технических средств. В

результате создаются и развиваются новые природно-техногенные ресурсы, отличные от естественного состояния. Очевидно, что видоизмененная при-родно-техническая основа жизнедеятельности требует учета изменившихся -этих условий и влияния на уровень удовлетворения потребностей. Появляется необходимость изучения деятельности человека в новых условиях среды обитания, воздействия их на человека и, следовательно, целенаправленной деятельности по поддержанию оптимальных условий проживания и хозяйственной деятельности. Такое изучение возможно на основе познания закономерностей этого сложного процесса при помощи целевого и системного методов и с помощью этих же методов и средств оптимизировать сам процесс.

В основе этого лежит обоснование путей ликвидации несоответствия оптимальных для жизнедеятельности критериев и показателей достигнутых в виде техногенного ландшафта. Применительно к условиям города проблема должна решаться на двух основных уровнях: город - как целостная природ-но-соцнально-геотехническая система и его локальные уровни: зоны, районы, отдельные предприятия-природопользователи.

Изученность проблемы. В отечественной практике решения экономических, социальных и других "сопутствующих" им проблем программно-целевой метод использовался достаточно эффективно, особенно в период индустриализации страны, когда в условиях экономической, политической изоляции страна была вынуждена в основном опираться на собственные ресурсы, резервы и объединять усилия всех возможных источников, путей, методов, целенаправленно осуществляя намеченное. Широко известны труды отечественных экономистов, географов, внесших большой вклад в разработку метода и практического его применения в первые годы индустриального развития страны: Г.М. Кржижановский, Г.О. Графито, И.Г. Александров, H.H. Баранский, H.H. Колосовский, В.M Четыркин. В их трудах заложены основы теории и методики программно-целевого подхода к решению крупных народнохозяйственных проблем и получили признание в мировой науке.

Исследованиям в этой сфере науки были посвящены труды по изучению и решению проблем рациональной территориальной организации производительных сил и повышению эффективности хозяйствования на основе программно-целевого подхода, прежде всего таких ученых как Н.Т. Агафонов, Я.Г. Блехцин, 0.11. Литовка, P.A. Исляева, Е.Г. Анимица, М.Д. Шарыгин, В.В. Немченко, МЛ. Раман, Н.Ф. Реймерс, А.К. Соловьев, Я.Я. Яндыганов и др. В современных условиях и действительности экономики страны этот метод получает свое дальнейшее развитие при решении крупных региональных проблем, в том числе экологических, социальных. В качестве наиболее яркого примера следует назвать разработку целевой программы развития производительных сил Урала, в составе которой значительное место занимает решение экологических проблем в областях и крупных промышленных узлах. В числе последних выделяется ряд городов региона, где экологическая обстановка характеризуется как чрезвычайная и требует незамедлительных действий по ее стабилизации и улучшению. В связи с этим объективно необходимым и актуальным стало изучение проблем социально-эколого-экономического развития в городах - зонах чрезвычайной экологической ситуации.

Учитывая вышесказанное, использование программно-целевого метода в решении назревших сложнейших социально-эколого-экономических проблем в старопромышленных городах Урата стало целью исследования в данной работе.

Особенностями, актуальностью, определившими применение программно-целевого метода в решении названных проблем в старопромышленных городах явились:

• чрезвычайно высокий уровень экологической опасности в таких городах, ограничивающий дальнейшее экономическое развитие и вызывающий социальные последствия;

• б то же время, реальные возможности, как решения назревших проблем, так и дальнейшего социально-экономического их развития на основе целенаправленных действий по объединению усилий, средстЕ разного уровня, источников, участников.

Автор видит в единстве названных особенностей, прежде всего уже "заработанный" такими городами в течение предыдущих десятилетий долг страны, регионов перед ними. В то же время автор исходит из того, что подобных городов много, и они тоже "имеют такое право", поэтому в основу должен быть заложен принцип "город сам решает проблемы при помощи страны, регионов, при их поддержке с учетом его статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации, определенного законом РФ".

Предметом исследования является программно-целевой метод решения социально-эколого-экономических проблем в городе-зоне ЧЭС.

Объектом исследования выступает старопромышленный город, где в соответствии со статусом зоны ЧЭС решается поставленная в исследовании проблема. Рассматриваемый объект исследования - старопромышленные города, где естественные экосистемы почти полностью замещены "новой средой" - ьо многом измененной в результате антропогенной деятельности, а в ряде районов представляет собой техногенный ландшафт. В таких городах социально-экономические проблемы находятся на одном уровне измерения и оценки, анализа, а значит и решения наряду со специфическими проблемами использования природных ресурсов, объектов и их охраны.

Информационную базу исследования составили материалы правительственной комиссии по подготовке заключения о придании статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации городу Нижний Тагил, материалы Госкомэкологии РФ, ранее проведенные исследования научных учреждений Москвы, Санкт- Петербурга по экологическим проблемам в городе, института экономики УрО РАН, материалы Свердловского областного комитета по ох-

ране природы, материалы совместных исследований, проведенных американскими и уральскими учеными в г. Нижний Тагил.

В работе использованы материалы, полученные кафедрой Экономики природопользования уральского государственного экономического университета в процессе изучения названных проблем на основе двусторонних договоров, а также материалы российско-американских семинаров, совещаний, проведенных в г. Нижнем Тагиле с 1994 г.

Методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области применения программно-целевого метода в решении социально-эколого-экономических проблем. В работе использованы директивные, нормативные материалы Минприроды, законы РФ.

Решение поставленных в исследовании задач осуществляется с использованием богатого отечественного опыта применения программно-целевого подхода к решению актуальных задач социально-экономического развития за прошедший период и получившего всеобщее признание.

Основными методами, примененными в ходе исследования явились: методы статистики, пофакторного анализа, выборочного подхода, методы сопоставления, аналогов, метод диалектики. Были использованы методы корреляционных взаимосвязей в части установления параметров, характеризующих уровень здоровья населения и параметров воздействия на'окружаю-шую среду города эмиссией загрязнений, особенно градообразующих предприятий.

Научная новизна работы состоит в следующем:

I. Впервые в отечественной практике адаптирован программно-целевой подход к решению социально-эколого-экономических проблем в городе-зоне ЧЭС, причем названное триединство проблем рассмотрено на принципах паритетности его элементов. Программно-целевой

подход реализован в форме комплексной целевой программы оздоровления окружающей среды и населения.

2. Обоснована структура целевой комплексной программы и обеспечения реализации ее заданий условиями, ресурсами.

3. Предложена система управления реализацией Целевой программой в городе в условиях чрезвычайной экологической ситуации.

4. Предложен метод конкретизации основных направлений и важнейших заданий программы в виде целевых подпрограмм (специальных целевых программ) по социально-эколого-экономическим сферам, объектам природы и ресурсам.

5. Дана оценка резервов повышения эффективности реализации программы на примере города-зоны ЧЭС.

Практическое значение исследования состоит в целенаправленности выработанных рекомендаций в реализации программы оздоровления окружающей среды и населения конкретного города и реализации следующих задач:

• обоснование и разработка целевой программы применительно к названному типу городов;

• обоснование средств, методов решения проблемы, определенной Программой;

• разработка конкретных целевых программ по социально-экономическим сферам города, по основным видам, направлениям природопользования, по важнейшим объектам природопользования в городе.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на Всероссийском совещании Союза российских городов в 1995 г., на 5 Всероссийских научно-практических конференциях по социально-эколого-экономическим проблемам регионов и городов РФ.

Основные результаты исследования использованы при разработке "Целевой комплексной программы по оздоровлению окружающей среды и населения города Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 г." (Постановление Правительства РФ о придании ей федерального статуса и утверждения от 6.05.1995, №452). Результаты исследования также используются в учебном процессе при подготовке специалистов (экономистов-экологов) в Уральском государственном экономическом университете и при преподавании дисциплины "Экономика природопользования" в вузах Свердловской области.

По теме исследования опубликовано 12 печатных работ общим объемом более 5,0 печатных листов, в том числе главы и разделы в коллективных монографиях "Экологическая программа старопромышленного города" (1995 г.) и "Экологическое предпринимательство" (проблемы, опыт, эффективность, 1997 г.).

Структура, порядок изложения работы, обусловленные целями и задачами исследования, представлены следующим образом.

В теоретической главе диссертации рассмотрены методологические принципы, особенности применения программно-целевого подхода к решению социально-эколого-экономических проблем в старопромышленных городах в условиях статуса зон ЧЭС. Обоснованы концепция и принципы разработки целевых комплексных программ оздоровления окружающей среды, их признаки и приоритеты в решаемых задачах.

Вторая глава диссертации посвящена анализу факторов, предпосылок социально-эколого-экономического развития в городе, отнесенном к статусу зоны ЧЭС и разработке целевой программы оздоровления окружающей среды и населения города Нижний Тагил, обеспечению заданий программы.

Третья глава содержит рекомендации и обоснование, конкретизацию целевых программ по социально-экономическим сферам города, по видам и направлениям природопользования.

Выводы по диссертационной работе, рекомендации могут быть испол! зованы при обосновании и разработке, реализации программ оздоровлен» окружающей среды и населения городов Урала, других регионов, особенно условиях чрезвычайных экологических ситуаций, а также при подготовк специалистов соответствующего профиля, назначения.

В заключении подведены основные итоги работы, формулируются вы воды и перспективы исследования по проблеме.

Основные защищаемые положения работы, их обоснование

1. Адаптация, применение программно-целевого подхода к решению социально-эколого-экономических проблем в условиях города-зоны ЧЭС.

Теоретической, концептуальной основой применения, внедрения программно-целевого подхода к решению проблем города в условиях придания ему статуса зоны ЧЭС и обоснования путей выхода из этой ситуации является признание его методологической базы - признание взаимосвязи, взаимообусловленности, паритетности элементов триединства составляющих проблемы: экологического, экономического и социального.

В работе выявлены и обоснованы особенности применения программ-

о

но-целевого метода решения названных сложных проблем в городе, главными из которых, определяющими впоследствии и содержание целевой программы, являются:

1. Природные ресурсы и объекты природопользования, рассматриваемые в пределах, в зоне функционирования социально-эколого-экономического комплекса города, "объединяют" объективно при-родопользователей и потребителей природных ресурсов в силу их

общности в пространственном аспекте и непрерывности как во времени, так и в пространстве, т.е. они являются общими для всех пользователей и потребителей.

2. В силу ограниченности возможностей отдельных природопользова-телей как предупреждения негативных последствий воздействия на природную экосистему города, так и ликвидации уже нанесенных последствий объективной является необходимость объединения их усилий, ресурсов, согласованности действий и совокупности эколо-го-социально-экономической деятельности в масштабе природно-хозяйственного комплекса, в том числе города.

Эта особенность, учет ее проявлений в реальной действительности были использованы в работе для обоснования концептуальных положений разработки и реализации целевой комплексной программы оздоровления окружающей среды города и населения. Основными его элементами, по мнению автора являются:

• достижение поставленной цели - обеспечение стабильности и долговременного устойчивого экологически безопасного социально-экономического развития города возможно на основе целенаправленной деятельности и объединения, использования известных уже методов, средств организации природопользования и воздействия на природопользователей (законодательно-правового, организационно-экономического, технико-технологического);

• максимальное "перемещение" деятельности по рациональному природопользованию с этапа "попытки ликвидации последствий нерационального природопользования" на этап "вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов и объектов" в силу объективной результативности второго;

• внедрение преимущественно экономических методов управления природопользованием и стабилизации экологической обстановки на

основе экономической и соци&тьной активизации в городе, внедр« ния принципа заинтересованности и ответственности;

• поэтапность достижения цели, учитывая то объективное обстоя .тельство, что проблемы "накапливались" в течение десятилетий и и. решение потребует длительного периода;

• выбор наиболее эффективных и экономичных лриродоохранны; технологий;

• системность и непрерывность осуществления мероприятий с тем чтобы не допускать "долгостроя", не омертвлять капитал и не допускать разрушения уже созданной части основных фондов в ожидании их ввода в эксплуатацию;

• введение новых технологий на базовых предприятиях с последующей апробацией и тиражированием;

• оптимальное сочетание политики рационального природопользования, осуществляемой в централизованном, региональном, местном масштабе и соответствующих им капвложений;

• использование в первую очередь мощностей имеющейся природоохранной инфраструктуры, в том числе создание локальных в местах образования выбросов, стоков, отходов с последующим развитием специализации (создание общих объектов), кооперирование на выгодных для отдельных природопользователей условиях.

Выбранные и обоснованные концептуальные положения в работе адаптированы в основные принципы разработки программы:

• природопользование осуществляется с целью удовлетворения потребностей (общества, отдельных людей) в природных ресурсах, свойствах и качествах природных объектов при одновременном сохранении природно-ресурсного потенциала города;

• природопользование осуществляется в непосредственной связи (как-органическая, составная, обязательная часть) с процессом воспроизводства: воспроизводства самого процесса воспроизводства, воспроизводство условий воспроизводства, воспроизводства главной производительной силы и формирования личности (экологическое воспитание и образование);

• в процессе использования (потребления, пользования) должны осуществляться и охрана и воспроизводство с тем, чтобы максимально предотвратить возможные последствия негативного явления;

• качество среды (в соответствии с перспективной и промежуточной целями) рассматривается как важнейший и обязательный фактор, неотъемлемое условие эффективного социально-экономического регулирования и развития в городе;

• принцип пропорциональности между элементами природопользования принцип пропорциональности (между элементами природопользования: использованием, охраной, воспроизводством, между определенными территориями имеющими общие природные ресурсы, объекты, между природно-ресурсным потенциалом города и масштабами его "нагрузки", межотраслевые пропорции, исходя из аспектов оптимальной нагрузки на природную среду, между сферами процесса воспроизводства);

• принцип территориальности (объект управления, воздействия - природный комплекс, объект природы в целом, часть речного бассейна); учет социально-экологических проблем сопредельных территорий, имеющих с городом общие природные ресурсы, объекты, комплексы (города, районы, населенные пункты Свердловской области, других областей РФ);

• научная обоснованность самой концепции и предлагаемых мер, путей решения проблемы, т.е. они должны максимально адекватно отражать закономерности, происходящие в природной среде, обществе и, в связи с этим, в системе "общество - природная среда");

• учет взаимосвязей, взаимозависимостей между элементами природного комплекса, между объектами как в установившемся (равновесном) состоянии, так и в динамике процессов;

• принцип "поэтапности" достижения поставленной цели, исходя из реальной социально-экономической ситуации и реальных условий в обеспечении природоохранных заданий;

• принцип выявления и использования (реализации) резервов;

• системность и непрерывность в проведении мероприятий по охране и воспроизводству природных ресурсов во времени, пространстве;

• учет сложившейся системы разделения труда, достигнутой и перспективной специализации предприятий города и его функций в экономике области, республики, СНГ [157].

2. Обоснование структуры целевой комплексной программы и обеспечения реализаций ее заданий

В соответствии с обоснованными положениями концепции и принципов разработки эколого-социально-экономической программы впервые, применительно к городу-зоне ЧЭС предложена структура целен, задач, обеспечения заданий программы, обоснования этапов и результатов реализации (рис. 1).

Важнейшие концептуальные положения как: этапноеть, комплексность, взаимообусловленность, элементов социально-эколого-экономических составляющих в предложенной структуре, содержания "Целевой комплекс-

Придание городу статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации, концепция программы выхода из этого состояния

Программа оздоровления окружающей среды к населения города

Другие программы, в т.ч. программа соииально-эхономического развития

Оздоровление окружающей среды (мероприятия по охране природы в городе, на предприятиях)

* а-

я з

П 5 §

3

о а й- о

"8.5

з 5

О. К 10 5

"Я м §1

И

Я '2

я 3 и 8

3 з

С и

Б р а

5 ю §

§ ^ ы

я

к; 5

Г <мг б» и ш»» г плг

5 Е

и 0)

0 ч

01 я

ь

Е

о.

X

ч 3 3 X

й § Л 8

О о.

£

Л

&

к

С я

Я М VI Ц ГТП НЯП1»ЯНП«НИ5Г\«

.Т..

о

о

& о

о х

^ к

Р* о

. к

х ^

2 о.

Я- >о

2 о

/£ о

а ч

Обеспечение заданий программы:

организационно-правовое информационно-аналитическое воспитательно-образовательное

нормативное управленческое соблюдение производственной.

экономический механизм финансово-ресурсное ^ технологической днсцнп.тины

Рис. 1. Принципиальная структура, содержание целевой экологической программы в городе-зоне ЧЭС

ной программы оздоровления окружающей среды города и населения" использованы и реализованы в качестве основных признаков и обязательных условий программно-целевого подхода к решению такой сложной проблемы в городе. Таковыми в работе выделены:

• обоснование цели, ее конкретизация по уровням, направлениям, подцелям и заданиям как в аспекте составляющих: экологической, социальной, экономической, так и по ресурсам, объектам, природо-пользователям (предприятиям и организациям в городе);

• обоснование и конкретизация средств, методов, подходов к решению и реализации заданий, важнейшими направлениями которых в работе названы: организационные, технические, технологические, планировочные, причем в двух параллельно реализуемых обособленных целях: оздоровление окружающей среды и населения. В основу такого подхода автором принято принципиальное положение, исходящее из самой концепции разработки программы: взаимосвязь, взаимообусловленность социально-эколого-экономических составляющих единого процесса;

■* обоснование обеспечения заданий программы, придавая этому элементу в структуре программы и важнейшему признаку особое значение. Дело в том, что недостаточные "проработки" и обоснование его и послужили основной причиной и заведомой предпосылкой нереализуемости ряда предлагаемых ранее программных документов и решений;

• обоснование ожидаемых кратковременных и долгосрочных результатов реализации заданий и самой программы в целом. При этом автор считает, что этот элемент является необходимым звеном, связующим структуру целей и задач, мероприятий программы со спецификой управления ею, выявлением и реализацией резервов, как условий системности, этапности решения, плановости подхода.

3. Система управления реализацией Целевой программы в го-■ роде в условиях зоны ЧЭС

Основным принципом организации управления природопользованием в целевой Программе определено то положение, что механизм управления природопользованием функционирует в рамках механизма управления социально-экономическим развитием города. В связи с этим предложенная в работе структуризация элементов механизма управления природопользованием подчинена идее программно-целевого метода и взаимосвязи с социально-экономическим развитием города (рис. 2).

Принципиальным в предложенной схеме является то, что субъект управления (дирекция ЦКЭП и администрация города), используя различные методы воздействия (организационно-правовые, технико-технологические, административно-законодательные) по каждому объекту управления формирует цели по уровням, этапам и определяет показатели оценки результативности их достижения, т.е. оперативную информационную базу. Наличие и развитие последней дает возможность субъектам управления на всех уровнях достижения цели обеспечивать стабилизацию процессов природопользования поэтапно (сначала по ведущим показателям, далее увеличивая их) и переводить на новое качественное состояние. В рассматриваемом случае, исходя из целей самой программы, этапами стабилизации являются: стабилизация эмиссии загрязняющих веществ по градообразующим предприятиям (НТМК, УВЗ, УХП, ВРУ) и одновременное обеспечение мероприятий по реабилитации здоровья населения города (дополнительные выплаты, стабилизация подачи питьевой воды, обеспечение продуктами питания). На втором этапе важнейшими показателями являются улучшение параметров обстановки и здоровья населения города.

Рис. 2. Структура управления природопользованием в условиях зон ЧЭС

сс

Оперативное управление природопользованием в ЦКЭП предложено осуществлять на основе целевого планирования мероприятий во времени (годы, весь период) и пространстве (по объектам управления - природополь-зователям). По мнению автора, такой подход обеспечивает возможности:

• анализа исходного и достигнутого уровней параметров, показателей экологической ситуации, а впоследствии - экологической обстановки;

• слежения и контроля за ходом реализации заданий программы по этапам и объектам;

• наличие динамического ряда реачизации показателей плана позволит "выйти" на уровень установления пропорций в таких аспектах как; соотношение между потреблением, пользованием природных ресурсов и их охраной, воспроизводством, между объемами работ и ресурсным потенциалом, т.е. достижение текущего контроля за ходом процесса реализации заданий Программы;

• этот же ряд показателей во времени, по объектам управления обеспечивает возможность прогнозирования самого процесса достижения целей и на этой основе прогнозирования экологической ситуации и обстановки;

• объективность обоснования ожидаемых краткосрочных и долгосрочных результатов.

Механизм управления программой

Организационные средства и методы реализации Программы

Организация деятельности по реализации Программы и ответственность за ее выполнение возлагается на администрацию города. Хозяйственное обеспечение реализации Программы осуществляется имеющимися органами управления территории и специально создаваемой Дирекцией (Фондом) Программы, имеющей права юридического лица и самостоятельный расчетный счет, где происходит аккумулирование финансовых средств.

Для координации деятельности по реализации Программы создается наблюдательный Совет (под руководством первого заместителя главы администрации), в который входят начальник отдела экологии при администрации города, представитель Г'орЦСЭН, председатель межрайонного комитета по охране природы, руководители служб охраны природы основных предприятий-загрязнителей и общественности.

Каждому природопользователю устанавливаются прогрессивно ужесточающиеся нормативы природопользования и соответствующие контрольные сроки их достижения. Утверждение лимитов и нормативов природопользования осуществляется в установленном законом порядке.

За нарушение контрольных сроков снижения загрязнений окружающей среды, а также достижения установленных лимитов и нормативов природопользования вводятся жесткие экономические санкции, а также меры административно-правового воздействия.

Система управления и контроля включает:

• непрерывное отслеживание хода реализации программ;

• наличие постоянной обратной связи с управляемыми объектами;

• сбор полной информации о фактических выбросах, сбросах, отходах, а также использовании природных ресурсов;

• корректировку программ;

• обеспечение программы финансовыми, материально-техническими и другими ресурсами.

Устанавливается порядок обязательной ежегодной отчетности приро-допользователя о выполнении природоохранных мероприятий по снижению выбросов, сбросов, размещению отходов, выполнению лимитов на использование и воспроизводство природных ресурсов.

Устанавливается компетенция городских органов власти и управления по утверждению контрольных показателей поэтапного достижения Г1ДВ, ПДС, нормативов размещения отходов и рационального использования природных ресурсов для природопользователей и объектов, деятельность которых связана с такими факторами, как:

• обострение экологической обстановки в целом;

• значительный перенос загрязняющих веществ по районам города;

• значительные масштабы последствий в случае экологических аварий и катастроф (экологический риск).

Разрабатывается система экономической оценки технологий и продукции, проводится паспортизация предприятий, экологическая сертификация технологий и продукции.

Администрация города в соответствии с положениями механизма реализации программы разрабатывает объективный поэтапный план мероприятий с организацией действенного учета, контроля и текущего экономического аудирования на предприятиях-природопользователях.

Экономический механизм управления Программой

В систему местных инструментов экономического регулирования включаются:

• непосредственное осуществление администрацией города комплексных мер природоохранного характера (организация и финансирование мер по реализации экологической политики; подготовка кадров специалистов; информационное обеспечение экологической политики, включая мониторинг; выполнение обязательств в рамках международных, общереспубликанских и межрегиональных программ сотрудничества и т.д.);

• меры экономического стимулирования и поддержка природоохранной деятельности природопользователей (режим ускоренного списания амортизации основных фондов, материальное поощрение, льготное налогообложение, кредитование на льготных условиях мероприятий по охране природных ресурсов и ресурсосбережению и

т.д.);

• меры, направленные на принуждение природопользователей к организации хозяйственной деятельности на основе охраны и рационального использования природных ресурсов зоны чрезвычайной экологической ситуации г. Нижний Тагил (нормативное регулирование природопользования, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды, компенсационные платежи, экономическая ответственность за нарушение условий природопользования и т.д.).

Администрация г. Нижний Тагил имеет право устанавливать льготы по местному налогообложению дохода предприятий и организаций, при условии:

• достижения ими конечных результатов в природоохранной деятельности;

• соответствующего удельного вклада предприятий в улучшение экологического состояния города.

Администрация города утверждает Положение о режиме ускоренного списания амортизации основных фондов, в соответствии с которым, предприятия и организации получают право:

• сокращать нормативные сроки службы активной части основных фондов по сравнению с принятыми на территории Российской Федерации сроками, но не более чем в 2 раза;

• списывать в фонд амортизации в первый год эксплуатации 100% стоимости природоохранного оборудования и приборов, всех видов оборудования, используемого в научных целях;

• применять правило дополнительного списания стоимости очистных сооружений, медицинского оборудования в форме установленных процентов инвестиционной премии, т.е. правило освобождения той части прибыли, которая равна установленным процентам капитальных вложений (независимо от их источника) в перечисленные виды сооружений и оборудования.

В части льготного ценообразования необходимо предоставить право предприятиям по переработке отходов реализовать свою продукцию по самостоятельно устанавливаемым ценам.

Контроль за ходом реализации программы

Предусматривается два вида контроля исполнения работ:

1. Производственный контроль, осуществляемый наблюдательным советом администрации города, дирекцией Программы, контролирующими организациями (Межрайонный комитет по охране природы) и предприятиями города, в том числе:

• контроль выполнения технических заданий и научно-практических мероприятий, предусмотренных Программой, с учетом сроков, качества и эффективности выполненных работ.

• контроль состояния (изменения) окружающей природной среды и источников ее загрязнения по критериям экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия территорий.

* контроль состояния (изменения) основных показателей здоровья " населения и факторов его определяющих-

2. Финансовый контроль, осуществляемый дирекцией Программы и по вертикали соответственно бухгалтериями генеральных исполните-

ПРЫ

Важнейшим условием реализации Программы является ее информационно-аналитическое обеспечение.

С этой целью предусматривается создание и развитие комплексной городской системы мониторинга, включающей:

* инженерно-экологический мониторинг источников загрязнения окружающей среды;

» биоэкологический мониторинг состояния окружающей природной среды;

* медико-экологический и социально-гигиенический мониторинг состояния здоровья населения г. Нижний Тагил.

Предусматривается решение следующих задач:

* организация системы наблюдения по основным медико-демографическим характеристикам: физическое развитие, заболеваемость, инвалидность, репродуктивная функция, смертность;

» проведение динамического анализа и прогнозирования состояния здоровья населения с учетом влияния химических, физических, биологических, психофизиологических, социально-экономических и геоклиматических факторов среды обитания;

• подгоювка рекомендаций и предложений для принятия управленческих решений по предупреждению и устранению негативных последствий воздействия среды обитания;

• оптимизация системы управления здравоохранением;

• корректировка основных мероприятий Программы.

С целью оптимизации системы контроля за состоянием здоровья населения предусматривается разработка соответствующего научно-методического обеспечения, проведение комплексных научно-исследовательских работ.

4. Конкретизация основных направлений и важнейших заданий Программы в виде целевых подпрограмм

В работе обоснована и предложена система целевых подпрограмм, направленных на дальнейшую конкретизацию заданий программы и дифференциацию управленческих приемов подходов отслеживание выполнения этапных заданий.

Представленные в работе целевые подпрограммы включают комплекс конкретных технологических, инфраструктурных, нормативно-правовых, информационно-аналитических и других мероприятий, направленных на решение социально-экономических и экологических проблем Нижнего Тагила как зоны чрезвычайной экологической ситуации. Отдельные целевые программы объединяют по существенным производственно-функциональным признакам наиболее важные мероприятия, большая часть которых относится (по экспертной оценке) к числу кардинальных. Такой подход позволяет укрупнить ряд проблем и унифицировать подходы в их разрешении, например, в рамках таких целевых программ, как "Защита воздушного бассейна от промышленных выбросов в атмосферу" или "Обеспечение населения экологиче-

ски чистой питьевой водой" и т.д. Целевые программы и включенные в них мероприятия, требуют, как правило, объединения усилий, централизованных решений и исследований на общегородском и более высоком уровнях. Они являются изменяемой, постоянно уточняемой по номенклатуре и срокам исполнения частью перспективной программы.

Механизм выполнения мероприятия, включенного в целевую программу, предполагается следующим. Решение о начале его реализации принимает юридическое лицо - источник финансирования и орган управления комплексной целевой программой. Вслед за этим ими с привлечением заинтересованных юридических и физических лиц составляется программа выполнения мероприятия, которая предусматривает (или уточняет сделанное ранее):

• выявление технических решений кардинальной проблемы;

• определение наиболее эффективного технического решения.

Исходя из концепции разработки "Программы оздоровления окружающей среды города и населения..." была определена и основная структура целевых подпрограмм, сориентированных на поэтапное достижение конкретных целей и задач (табл. 1).

5. Оценка эффективности реализации программы

Основные концептуальные положения, принятые при составлении и в последующей реализации "Программы", позволяют определить главнейшие направления ее результативности:

• достижение оптимальных условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей в природопользовании и сохранение природно-ресурсного потенциала города;

* оптимизация условий воспроизводственного процесса, повышение эффективности использования природно-ресурсного и экономического потенциала города;

* реализация резервов, обусловленных природно-ресурсным и экономическим, социальным потенциалом города.

Таблица 1

Структура целевых подпрограмм

Блоки целевых подпрограмм Структура и их содержание

1. Подпрограммы блока технических решений • совершенствование и разработка основных технологий; • закрытие экологически вредных производств, • зашита воздушного бассейна от промышленных выбросов в ат- мосферу, « очистка производственных сточных вод и создание замкнутых систем водопользования предприятий; » обеспечение населения экологически чистой питьевой водой; • утилизация дисперсных токсичных отходов

2. Подпрограммы инфраструктурного блока ...... • жилье для отселения из санитарной зоны, аварийного и ветхого жилья; • строительство объектов здравоохранения; • строетельство объектов транспорта и дорог; • коммунальное хозяйство; • медицинская реабилитация и оздоровление населения; • развитие физкультуры и спорта, • развитие зон отдыха и туризма; • экологическое образование и воспитание; • повышение культуры производства; • рекультивация нарушенных земель; • лесное хозяйство и озеленение территории города, • сельское хозяйство

Результативность выполнения заданий и программы в целом обусловлена ее концептуальными положениями, целевыми установками и оценивается в следующих основных аспектах:

1. Социальная эффективность - в виде улучшения условий нрожива

ния населения города, условий воспроизводства главной производи

телыюй силы. Результаты оцениваются:

• удовлетворением населения условиями проживания и предот вращением миграции населения, а значит трудовых ресурсов i предотвращением последствий, возможных из-за снижения шн даже дефицита (С,фф);

• снижением заболеваемости населения и снижением, предотвращением в перспективе значительных затрат на поддержание здоровья, лечения и увеличения мощности потенциала здравоохранения (Ззв;<);

• поддержанием условий воспроизводственного процесса и социально-экономического развития предприятий города, результаты которого могут быть количественно оценены в стоимостном выражении, равном объему создаваемой продукции и оказания услуг (Э экон);

• эффектом на сопредельных территориях, вследствие улучшения социалыю-эколого-экономической обстановки в городе и в зоне его влияния (Эсопр);

« дополнительным эффектом в виде результатов вовлечения в хозяйственный оборот резервов - переработка отходов, эффект экологического предпринимательства (ЭДОп),

• эффектом в виде ускорения и достижения более результативных темпов, масштабов социально-экономического развития, обусловленных сочетанием вышеназванных условий и результатов, т.е. новых, ранее не известных и не оцениваемых, свойственных только улучшенной преобразованной природно-экономической системе, т.е. эффектом ее эмерджентности (Ээм).

Таким образом, эффективность реализации программы оценивается сопоставлением ожидаемых результатов (13{) и необходимых суммарных затрат (13):

^зфф + Зжг +^э.гаи +Эссяр + Эосп +

= ^у = :

В качестве резервов реализации программы определены (табл. 2):

• вовлечение в процесс реализации "Программы..." предприятий ВПК (высококвалифицированный персонал, новейшая техника, технология, научный потенциал), расположенных в городе и способных обеспечить мероприятия "Программы..." приборами, оборудованием, реагентами;

• разработка целевой программы "Повышение культуры производства и экологическое воспитание, образование", обеспечивающей экономию ресурсов, сырья и снижение выбросов, сбросов, складирования отходов на 30% по сравнению с существующим положением, причём без крупных капитальных затрат;

• организационно-планировочные решения на основе геохимического мониторинга, способные обеспечить снижение концентраций выбросов токсичных и вредных для здоровья веществ в расчёте на одного проживающего в данной локатьной зоне путём перераспределения транспортных потоков, перепрофилирования функций отдельных объектов (снижение времени пребывания населения). На этой же основе возможно выделение приоритетных зон для осуществления мероприятий;

• обособление, выделение первоочередных заданий, мероприятий, работ, в основном снижающих уровень риска для здоровья населения: решение проблем хозяйственно-питьевого водоснабжения, про-

мышленных и бытовых отходов, проблемы выбросов от автотранспорта. Их удельный вес в городах региона составляет до 90%;

• использование существующей инфраструктуры, её модернизация и приспособление. В частности, информационно-аналитической системы ГАИ, установленной на основных перекрёстках, магистралях города, в целях мониторинга воздушного бассейна в локальных зонах, тем более, что она во многом обеспечивает эту новую функцию;

• использование экологического предпринимательства, активности части населения, особенно в процессах переработки отходов, мусора;

• внедрение системы экологического аудирования, сертификации технологий, продукции, и экологического страхования, обеспечивающих повышение ответственности, безаварийности, гарантированное™ финансового обеспечения природоохранных мероприятий у основных предприятий-страховщиков (природопользователей);

« использование местного сырья, ресурсов для производства материалов и реагентов, используемых в водоподготовке и очистке стоков на предприятиях, в системе коммунального водоснабжения;

• зонирование города по уровням загрязнённости, уровням риска, зонирование системы водоснабжения с целью сокращения пути и времени "прохождения" подготовленной и поданной в систему водоснабжения города воды, так как не удастся одновременно решить проблему обновления сетей;

• использование опыта разработки и производства бытовых установок водоподготовки для отдельных зданий, квартир граждан (после их сертификации, экспертизы, лицензирования);

Таблица 2

Классификация резервов реализации заданий программы

Группы резервов Структура, основные виды, формы содержания

1. Технические решения и совершенствование технологии Совершенствование технологии природопользования, в том числе средств снижения выбросов, сбросов, утилизации отходов, средств мониторинга.

2. Организационные, планировочные Ранжирование проблем, выделение приоритетов, эффективное использование существующей инфраструктуры, повышение технологической, производственной дисциплины, культуры производства, исключение дублирования природоохранной контрольной деятельности, взаимосвязь с другими программами, совершенствование архитектурно-планировочных решений в городе

3. Экономические Развитие экологического аудирования, предпринимательства, страхования с целью повышения заинтересованности и ответственности природопользователей, повышение эффективности использования природно-ресурсного и экономического потенциала города

• сокращение разрабатываемой "Программы...", отдельных её блоков и мероприятий за счет блоков и .мероприятий других программ с целью исключения дублирования, экономии и объединения средств;

» привлечение централизованных средств и средств негосударственных структур в их сочетании и стимулирование последних;

• упорядочение функций, задач, их оптимизация и тем самым экономия затрат на содержание большого числа контролирующих организаций и учреждений, создание единой системы информации, анализа, контроля, мониторинга природопользования на основе объединения усилий и возможностей существующих организаций;

• особым, специфическим резервом повышения эффективности природопользования в городе является утилизация осадка очистных сооружений хозяйственно-бытовой канализации города. В настоящее время вследствие поступления большого количества токсичных веществ и солей тяжёлых металлов при сбросе промышленных сточных вод в горканализацию утилизация осадка в традиционном технологическом режиме (обезвоживание, подсушка и приготовление компоста-удобрения) невозможна по санитарно-эпидемиологическим требованиям. Под хранение осадка занимаются огромные площади, увеличиваются затраты на их транспортировку в отведённые полигоны и сохраняется большой риск загрязнения ими гидросферы, почвы, воздушного бассейна, а значит, и негативного воздействия на здоровье людей, условия проживания.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих рабо-

1. Экологическая программа старопромышленного города: Науч. издание. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. эконом, ун-та, 1995. - 185 с. (в соавторстве, авторских 50 е.: 19-48; 54-61; 77-83; 103-119)

2. Нижний Тагил: Чрезвычайная экологическая ситуация/ Экология городов. Информационный сборник: Союз российских городов. Секция "Экология города": №5, - М, 1995, С.12-15.

3. Целевые комплексные программы оздоровления окружающей среды и населения. Журнал «Доктор - Лэндинг», № 3, 1995 г.

4. Развитие местного самоуправления и проблемы рационального природопользования. Материалы Всероссийской конференции «Россия на пути реформ: децентрализация и политика регионов». Челябинск, 1995 г.

5. Целевая комплексная программа оздоровления окружающей среды старопромышленного города. Материалы Всероссийской конференции «Экономическая реформа в России: проблемы, дискуссии, пути развития». Екатеринбург, 1995.

6. Экономические средства управления экологической программой в условиях зоны ЧЭС. Материалы конференции «Экологическая безопасность населения в зонах градопромышленных агломераций». Пермь, 1995.

7. Экологическое предпринимательство (проблемы, опыт, эффективность): Науч. Издание Екатеринбург: Изд-во Урал. Гос. Экон. Ун-та, 1997, - 330с. (в соавторстве, авторские 67 е.).

8. Экологические проблемы старопромышленного города и направления их решения. Современные проблемы экономики, менеджмента, маркетинга. Сборник докладов и тезисов 1 и 2 научно-практических конференций Нижнетагильского института УГТУ, 1995-1996 гг. Нижний Тагил, 1997. С. 7-11.

9. Противоречия в территориальном управлении природопользованием, пути их преодоления. Материалы международного семинара «Противоречия территориального управления в современной России». Екатеринбург, 18-19 ноября 1997г. (в соавторстве).

10. Особенности, проблемы природопользования в Уральском промышленном регионе I Материалы Всероссийской конференции «Россия на пути реформ», Челябинск, 1998 г., 0,5 п.л. (в соавторстве).

И. Проблемы природопользования в регионе в условиях социально-экономических реформ / Материалы Всероссийской конференции «Россия на пути реформ», Челябинск, 1998 г., 0,3 п.л. (в соавторстве).

12. Экономическое предпринимательство, проблемы и перспективы развития/Материалы Всероссийской конференции «Россия на пути реформ», Челябинск, 1998 г., 0,3 п.л. (в соавторстве).

УОП УрГЭУ г.Екатериноург, 8е Марта, 62, уч. печ. лист 1.2.

Заказ № 262 тираж 100