Методология учета экологического фактора в процессе выработки стратегии устойчивого развития Арктической зоны России

Моргунов, Борис Алексеевич

Бесплатный автореферат и диссертация по наукам о земле на тему
Методология учета экологического фактора в процессе выработки стратегии устойчивого развития Арктической зоны России
ВАК РФ 25.00.36, Геоэкология

Автореферат диссертации по теме "Методология учета экологического фактора в процессе выработки стратегии устойчивого развития Арктической зоны России"

На правах рукописи

МОРГУНОВ Борис Алексеевич

МЕТОДОЛОГИЯ УЧЕТА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ФАКТОРА В ПРОЦЕССЕ ВЫРАБОТКИ СТРАТЕГИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИИ

Специальность: 25.00.36 Геоэкология

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора географических наук

Москва - 2005 год

Работа выполнена в Исполнительной дирекции Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОП- доктор географических наук, профессор Дмитриев Васи-ПОНЕНТЫ лий Васильевич

доктор географических наук, профессор Осипов Георгий Константинович

доктор экономических наук, профессор Донченко Владислав Константинович

ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ -

Государственное учреждение Арктический и Антарктический научно-исследовательский институт

Защита состоится «2Я ОС? 2005 года в ( часовб^^ минут на заседании диссертационного совета Д 212 197 03 при Российском Государственном гидрометеорологическом университете (РГТМУ) по адресу 195196, г Санкт-Петербург, Малоохтинский проспект, дом 98.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РГГМУ Автореферат разослан 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета Д 212 197 03. доктор технических наук

ПП Бескид

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы. Арктическая зона России (АЗР) играет особую роль в национальной экономике и устойчивом развитии (УР) арктических и других северных регионов страны Потенциалом экономического роста и УР являются значительные запасы углеводородов и едва ли не весь спектр минерального, в том числе стратегического сырья, обнаруженных в недрах Арктики, а также живые ресурсы арктических морей и северных рек Арктику отличают выгодные транспортно-географические условия, так как здесь пролегают кратчайшие пути между Россией, США и другими развитыми странами

АЗР занимает более одной трети территории страны и характеризуется экстремальными природно-климатическими условиями Здесь сосуществуют две различные сферы жизнедеятельности - это традиционное природопользование народов Севера и хозяйственная деятельность пришлого населения, связанная, в основном, с разработкой и использованием природных ресурсов

Большая часть АЗР занята тундрой, арктической пустыней, которые малопригодны для комфортного проживания человека Однако здесь производится продукция, составляющая 11% национального дохода России (при доле населения, равной 1%) и 22% объема российского экспорта В АЗР добывается и производится до 80 % российского газа, более 90% - никеля и кобальта, 60 % - меди, 96 % - платиноидов, 100 % - барита На рыбохозяйственный комплекс АЗР приходится до 15% от общих объемов улова водных биоресурсов и производимой рыбной продукции в Российской Федерации.

Арктическая циркумполярная зона - регион стратегического партнерства России с арктическими государствами, в том числе в рамках сотрудничества в межправительственном Арктическом совете, других международных организациях, деятельность которых направлена на защиту арктической природной среды, содействие и обмен позитивным опытом в решении задач, связанных с УР

Россия ранее других государств приступила к широкомасштабному освоению и хозяйственному использованию Арктики, однако в современных условиях не в полной мере использует этот опыт и свои преимущества при формировании приоритетов международного сотрудничества и выработке своей национальной политики на принципах УР. В то же время другие приарктические государства уже сформировали свои стратегические цели и приоритеты в Арктике и активно продвигают их на международном уровне

БИБЛИОТЕК* \ этим триада социально-экономического развития (природа - I аселенц&

обретет интегральное выражение и новые приоритеты Целеполаганием при принятии стратегических решений касающихся освоения и использования Арктики должно стать' сохранение благоприятной окружающей среды (минимизация или компенсация ее нарушений), обеспечение благополучия и социального прогресса коренного и пришлого населения, осуществление безопасной хозяйственной деятельности

Современная организация природопользования в АЗР, в котором главенствующая роль отводится отраслям сырьевого комплекса и промышленного производства, находится в явном противоречии с ролью Арктики в формировании регионального и глобального экологического равновесия В условиях уязвимой арктической природной среды ресурсный подход в освоении и использовании Арктики, ставший традиционным, обусловил значительную деградацию природных комплексов На отдельных территориях, возникла угроза сохранению благоприятной окружающей среды для коренного и пришлого населения Интенсивная хозяйственная деятельность с доминирующей ролью ресурсодобывающих отраслей без учета высокой ранимости естественных арктических экосистем стала одной из причин ухудшения экологической ситуации практически на всей освоенной территории АЗР Продолжение такой политики может иметь катастрофические последствия на локальном, региональном, а затем на циркумполярном и биосферном уровнях

Острота экологических проблем Арктики определяет необходимость принятия срочных и адекватных стратегических решений В Российской Федерации в максимально короткие сроки должна быть сформирована национальная стратегия УР АЗР Это обусловлено рядом причин' вовлечением АЗР в процесс глобализации мировой экономики, развитием международных торгово-экономических связей и научно-технического сотрудничества между арктическими государствами с участием российских компаний и научных коллективов, а также возникновением новых вызовов и угроз, связанных с трансграничным загрязнением и глобальным изменением климата Дополнительная мотивация связана с вступлением России в председательские функции в межправительственном Арктическом совете на период 2004-2006 годы

ни Вследствие недостаточной изученности влияния антропогенных и техногенных факторов на естественные механизмы стабилизации окружающей среды, регуляции ее биотической компоненты, для экологического обоснования стратегии УР арктической зоны в настоящее время необходима резкая активизация соответствующих научных разработок Именно это определяет актуальность темы диссертационного исследования, ее теоретическое и практическое значение.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологии учета экологического фактора на всех стадиях принятия стратегических решений на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях, обеспечивающих в совокупности переход арктической зоны Российской Федерации к устойчивому развитию

Для достижения указанной цели в диссертационной работе были решены следующие задачи:

рассмотрены принципы воздействий антропогенных и техногенных факторов на компоненты арктической природной среды и проведено ранжирование природных комплексов по степени их устойчивости к разным видам техногенных воздействий с выделением районов с наибольшей деградацией и их локализации по отношению к промышленным центрам АЗР;

установлены основные причины формирования неблагоприятной экологической ситуации в АЗР и их зависимость от технологии традиционного (ресурсного) подхода к процессу выработки стратегических решений, касающихся размещения производительных сил, модернизации производств, адаптации структуры экономики регионов к новым условиям,

разработаны теоретические основы «экологизации» хозяйственной деятельности в АЗР, предусматривающие использование научно обоснованных методов планирования, проектирования, строительства и эксплуатации объектов экономики и социальной сферы в сочетании с осуществлением компенсационных природоохранных мероприятий,

проведен анализ существующих примеров и методов учета экологического фактора (в том числе зарубежного опыта) в принимаемых решениях и предложен механизм стратегической экологической оценки;

определены функции различных участников (субъектов) процесса выработки стратегических решений и легитимные действия, направленные на согласование интересов всех заинтересованных сторон и условия их достижения;

разработана система учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений, включающая теоретическую модель, схемы и процедуры ее реализации;

проведена экстраполяция разработанной теоретической модели учета экологического фактора на нормативные правовые и другие документы, в соответствии с которыми осуществляется государственное регулирование в области устойчивого развития и практическое решение экологических проблем Арктики, в том числе на международном уровне

Объектом исследования является арктическая зона России, с особо уязвимым природным комплексом и уникальным природно-ресурсным потенциалом, в которой процессы импактного, локального, регионального и трансграничного загрязнения и нарушения окружающей среды создают угрозу устойчивому развитию, а предотвращение, снижение и ликвидация нежелательных последствий требует принятия стратегических решений на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях

Предметом исследования является разработка теоретической модели учета экологических требований в процессе выработки стратегических решений в области устойчивого развития, которая предусматривает непрерывный учет экологического фактора на разных стадиях принятия решений и его приоритет над другими факторами устойчивого развития в районах с критической экологической обстановкой

Теоретические и методологические основы выполненной работы сформированы как синтез 1) классических положений российской экологической науки и работ, посвященных теорс! ическим основам устойчивого развития (В И Вернадский, В Г Горшков, Н Ф Глазовский, В И Данилов-Данильян, К Я Кондратьев, В А Коптюг, А В Яблоков, М Я Лемешев, В К Левашов, К С Лосев, В М Матросов, Н Н Моисеев, С П Никоноров, А Д Урсул, Г П Щедровицкий); 2) научных разработок по вопросам усовершенствования механизмов государственного регулирования в области устойчивого развития (О А Ада-меску, А Н Арцибашев, И И Барциц, Е П Велихов, Г К Войтоловский, А Г Гранберг, В А Корзун, Н Н Лукьянчиков, Е В Малиновской, Т С Хачатуров, Ю К Шафраник); 3) зарубежных концепций, теорий и опыта в области устойчивого развития, 4) нормативных правовых, предплановых, программных и других документов, касающихся социально-экономического и экологического развития АЗР, в том числе международных конвенций и соглашений по проблемам Арктики.

В основу работы положено сочетание дедуктивного и индуктивного путей познания и системный анализ, которые реализуются на концептуальном уровне формирования

модели учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области устойчивого развития АЗР

Информационную и фактологическую базу исследования составляют политические и нормативные документы в области устойчивого развития и охраны окружающей среды Арктики, другие документы по вопросам экономического регулирования природопользования, а также результаты научных исследований и разработок, выполненных с участием диссертанта в рамках реализации подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан», другие научные труды и публикации российских и зарубежных ученых, данные государственной статистики

На защиту выносятся:

1 Методологические основы учета экологического фактора на всех стадиях процесса выработки стратегических решений в области УР на глобальном (межгосударственном), национальном, региональном и локальном уровнях направленных на создание институциональных, инвестиционных, организационных и иных условий для сбалансированного решения социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды, природно-ресурсного потенциала Арктики

2 Принцип «экологизации», который предусматривает сочетание двух направлений (а) экономического, ресурсного и (б) экологического, биосферного Этот принцип реализуется путем нормированного регулирования хозяйственной деятельности и сбалансированного решения социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в интересах ныне живущего и будущих поколений Реализация указанного принципа в дальнейшем, по мере накопления научных и эмпирических знаний об отношениях природы и общества, о механизмах экологической регуляции, компенсации и рекультивации, позволит перейти от стратегии «экологизации» сложившейся экономики и социальной сферы к стратегии УР с качественно новой моделью хозяйственной и социальной деятельности, адекватной условиям арктической природной среды

3 Теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области УР АЗР, ориентированная на формирование качественно новых документов стратегического уровня в области УР (решений государственных органов власти, концепций и программ социально экономического развития, отраслевых и региональных планов)

4 Механизм применения стратегической экологической оценки (СЭО) в качестве нормативно-методического инструмента обоснования стратегических решений в области УР АЗР, предусматривающий соблюдение следующих требований'

СЭО должна выполняться междисциплинарной группой экспертов, наделенных достаточными полномочиями для получения доступа к информации и материалам,

исполнители СЭО должны определяться на возможно более ранней стадии и работать параллельно с разработчиками самих директивных решений Их задача заключается в проведении независимой экологической оценки всех документов, используемых при выработке директивных решений;

исполнители СЭО должны учитывать мнения общественных объединений, бизнеса, муниципальных образований

5 Механизм практического применения разработанной теоретической модели при формировании стратегических документов, направленных на решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды Арктики Научная новизна и основные результаты, полученные автором: установлено, что возникновение критической экологической ситуации в АЗР обусловлено реализацией легитимного экономического, ресурсного подхода при принятии стратегических решений связанных с развитием природопользования, хозяйственной и иной деятельности без учета высокой ранимости естественных природных экосистем Арктики и возможных негативных последствий,

предложена теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области УР (далее именуется - модель), предусматривающая согласованные и регулируемые действия участников этого процесса - инициаторов хозяйственной деятельности, инвесторов, органов государственной власти, общественности и местного населения,

разработан механизм реализации модели, основанный на осуществлении стратегической экологической оценки,

сформирован единый методологический подход к реализации модели на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях,

предложенные теоретические подходы апробированы в процессе подготовки и принятия политических (декларативных), юридических, экономических и, частично, финансовых нормативных документов, касающихся организации международного сотрудничества и решений на национальном и региональном уровнях в области УР и защиты окружающей среды Арктики

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности реализации разработанной модели учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области УР на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях Предложенная модель включает несколько логико-

операционных моделей второго уровня, которые предусматривают учет экологического фактора на всех стадиях принятия стратегических решений, и позволяет избежать возможных негативных последствий в процессе последующей их реализации, в том числе при программно-целевом планировании, проектировании инфраструктурных систем, объектов экономики и социальной сферы в АЗР Реализация предложенной модели предусматривает проведение системной стратегической экологической оценки принимаемых решений в области УР Разработанная стратегическая экологическая оценка технико-экономических проектов предлагается в качестве научно-правового инструмента государственного регулирования в области природопользования и «экологизации» социально-экономического развития Одновременно предложен инструментарий финансового обеспечения, который предполагает принятие необходимых обязательств, всеми участниками намечаемой деятельности в соответствии с реализуемыми стратегическими решениями.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке законопроектов, концепций, планов и программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разработке других нормативных документов, регулирующих хозяйственную деятельность, а также в программах экологического образования и пропаганды

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования в разное время были использованы при подготовке нормативно-правовых документов, направленных на обеспечение перехода АЗР к устойчивому развитию (Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике, НПД-Арктика, Концепция устойчивого развития АЗР и т д). Отдельные положения диссертации применялись при подготовке различного рода программ, прогнозов и моделей управления природоохранной деятельностью в АЗР (Развитие Северного морского пути, подпрограмма «Освоение и использование Арктики» ФЦП «Мировой океан» и др )

В 1999-2003 гг автор возглавлял в Минэкономразвития России научно-экспертную комиссию по научно-исследовательским и опьгтно-конструкторским работам Под его научным руководством и при его непосредственном участии проводились исследования в рамках подготовки и утверждения Национального плана действий по защите арктической морской среды (НПД-Арктика) и международного проекта Глобального экологического фонда «Российская Федерация - Поддержка Национального плана действий по защите арктической морской среды» Автор является представителем Российской Федерации в межправительственном Арктическом совете (председатель рабочей группы по устойчивому развитию) и в международном Арктическом научном комитете.

Материалы исследований по формированию НПД-Арктика были доложены или представлены на международных совещаниях и конференциях- Вашингтон (США), 2001

г , Рованиеми (Финляндия), 2001 г , 2002 г , Москва (Россия), 2001 г , Монреаль (Канада), 2001 г , Рейкьявик (Исландия), 2002 г , 2003 г, Оулу (Финляндия), 2002 г

Публикации по теме диссертации. По теме диссертации автором опубликована 31 научная работа, в том числе 3 монографии

Структура и содержание диссертационной работы построены в соответствии с ее целями и задачами Содержание работы изложено во введении, пяти главах и заключении Работа состоит из 290 страниц текста, включая 14 таблиц, 43 рисунка и приложения на 32 стр Список использованной литературы включает 300 наименований отечественных и зарубежных источников

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В первой главе диссертации рассматриваются теоретические и методологические основы исследования проблемы учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений, связанных с УР в АЗР Систематизированы основные методологические подходы к изучению проблемы УР, которые определили выбор принципа «экологизации» процесса выработки стратегических решений Рассматриваются причины неблагоприятной экологической ситуации в АЗР

Активное распространение идей УР в мире началось накануне и после первой Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год) Несмотря на большое количество работ, посвященных проблемам УР, многие теоретические и практические аспекты еще далеки от своего разрешения Это не только научная проблема по установлению экологической, социальной и экономической оптимизации в УР, но и проблема принятия стратегических решений на глобальном (межгосударственном), национальном, региональном и территориальном (локальном) уровнях в условиях недостаточной изученности и непредсказуемости процессов, происходящих в окружающей среде в естественных условиях и в районах активной технико-экономической деятельности

В последние годы в России наблюдается рост научных исследований по проблемам УР Результатом их становится подготовка коллективных монографий, в которых дается обобщение полученных знаний и содержится анализ различных методологических подходов к УР Это работы Н Ф Глазовского и др (2002 г), А Г Гранберга, В И Данилова-Данильяна, М М Циканова и др (2002 г ) В этих фундаментальных работах рассматриваются существующие методологические подходы к стратегии УР, которые исходят из разного видения взаимоотношений общества и биосферы К настоящему времени наибольшее распространение и практическое выражение, по мнению указанных авторов, получил экономический, ресурсный подход, в котором биосфера рассматривается как ре-

сурс хозяйственного развития Экологический (биосферно-экологический, социально-экологический) подход находится в стадии разработки и в перспективе должен заменить практикуемый в настоящее время утилитарно-ресурсный подход к УР

Экологически рациональный подход, из-за недостаточной изученности влияния природных и антропогенных факторов на естественные механизмы стабилизации окружающей среды, в настоящее время не может обеспечить достаточное научное обоснование выбора стратегии УР АЗР В этих условиях ближайшим ориентиром при формировании методологии выработки стратегических решений в области УР АЗР является принцип «экологизации» сложившейся экономики и социальной сферы, который предусматривает сочетание двух направлений 1) экономического, ресурсного и 2) экологического, биосферного Такой сопряженный методологический подход, в дальнейшем, по мере накопления научных и эмпирических знаний об отношениях природы и общества, о механизмах экологической регуляции и компенсации, позволит перейти к стратегии УР с качественно новой моделью хозяйственной и социальной деятельности Ее масштабы и характер должны быть адекватны, и не превышать ассимиляционную емкость природных экосистем, чтобы с одной стороны, не нарушать экологическое равновесие в Арктике, а с другой, развивать ее социально-экономическую перспективу

Основными принципами «экологизации» процесса выработки стратегических решений являются 1) непрерывный учет экологического фактора на разных уровнях и стадиях принятия решений, 2) приоритет экологического фактора над другими факторами устойчивого развития, если отсутствует консенсус в принятии решений; 3) целевые индикаторы экологического фактора, учитываемые на одном уровне (стадии) принятия решений, не должны противоречить целевым индикаторам иных уровней (стадий) и усложнять процесс принятия решений в целом

Обострение экологической ситуации в АЗР стало не только следствием реализации экономического, ресурсного подхода в освоении и использовании Арктики, но и отсутствия стратегических решений, ориентированных на выход из экологического кризиса Традиционные правила планирования социально-экономического развития и проектирования хозяйственной деятельности уже не в состоянии предотвратить возникновение экологических проблем в АЗР, а лишь усугубляют неблагоприятную экологическую ситуацию Решения, реализация которых приводит к неприемлемым для общества экологическим и связанным с ними социальным, экономическим и другим последствиям, формируются еще на стратегических этапах - в процессе выработки декларативных документов, стратегий, концепций и программ социально-экономического развития Действующая в настоящее время методология выработки стратегических решений настолько не приспо-

соблена к учету экологических условий и требований, что трудно надеяться на исправление положения отдельными усовершенствованиями, без риска сделать этот процесс еще более неспособным реагировать на выдвигаемые самой жизнью экологические требования и условия

АЗР характеризуется высокой уязвимостью компонентов природной среды к антропогенному воздействию и чрезвычайно медленной восстанавливаемостью нарушенных экологических систем, природных ландшафтов Арктика в большей степени, чем другие регионы Земли, подвержена изменениям климата В настоящее время территории интенсивного техногенного освоения и формирования полноценных территориально-производственных комплексов АЗР, находятся под мощным антропогенным и техногенным воздействием, следствием которого является накопление промышленных отходов, сокращение площади тундровых пастбищных угодий - основы традиционного природопользования коренных малочисленных народов АЗР депонирует загрязняющие вещества, поступающие из Восточной и Западной Европы, Северной Америки и других регионов в результате атмосферного переноса, океанских течений и речного стока

На основании данных, собранных в процессе многолетних исследований, в том числе с участием автора, была установлена прямая связь между темпами промышленного развития и степенью деградации окружающей среды В освоенных районах АЗР острота экологической ситуации классифицируется как кризисная, критическая и острая, выделены так называемые импактные территории, характеризующиеся сильнейшей трансформацией естественного геохимического фона, загрязнением атмосферы, деградацией растительного покрова, почв и грунтов, неуправляемым развитием процессов эрозии, криоге-неза, карстообразования на обширных площадях, внедрением загрязняющих веществ в цепи питания, повышенной заболеваемостью населения

Формирование импактных территорий в АЗР связано с деятельностью горнометаллургических и целлюлозно-бумажных предприятий, транспорта, нефтегазодобычи, военных объектов, ТЭЦ, работающих на угле и мазуте Основными причинами ухудшения качества окружающей среды являются использование в производстве устаревшего оборудования и не заинтересованность предприятий во внедрении ресурсосберегающих и безотходных технологий, ограниченные капитальные вложения в природоохранные объекты, неудовлетворительно организованный государственный экологический контроль, продолжающийся отвод земель под многочисленные отвалы и шламонакопители в селитебных зонах, неконтролируемое загрязнение водозаборов техногенными сбросами и твердыми промышленными отходами, отсутствие единой системы управления использованием природных ресурсов и реализацией природоохранных мероприятий

Данные о загрязнении окружающей среды на территории арктических субъектов Российской Федерации представлены на рис 1

Ямало-Ненецкий АО Чукотский АО Таймырский АО Республика Саха (Якутия) Мурманская обл Архангельская обл.

О 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

□ Сброс загрязненных сточных вод (млн мЗ) В Выброс загрязняющих веществ (тыс т) ! □Образование токсичных отходов (тыс. т) И Использовано токсичных отходов (%) |

Рис 1 Показатели уровня техногенного воздействия на окружающую среду в арктических регионах России в 2003 г

Районирование территории АЗР по степени экологической опасности позволило выделить 11 импактных районов и 147 «горячих точек» сильнейшей трансформации естественного геохимического фона, загрязнения атмосферы, деградации растительного покрова, почв и грунтов, внедрения загрязняющих веществ в цепи питания, повышенной заболеваемости населения Среди отраслей промышленности АЗР, с которыми связано формирование импактных районов, первое место занимает горно-металлургическая с крупнейшими центрами в гт Норильске, Мончегорске, Печенге, Заполярном, Оленегор-ске, Кандалакше, Талнахе, Ковдоре, Депутатском, Билибино и др Для этих городов характерны повышенные уровни накопления токсических веществ в атмосферном воздухе, интенсивное загрязнение поверхностных вод тяжелыми металлами и нефтепродуктами Миллионы тонн промышленных отходов накапливаются вокруг промышленных предприятий Целлюлозно-бумажная и деревообрабатывающая промышленность региона (гг Архангельск, Коряжма, Новодвинск) являются источниками загрязнения вод фенолами, формальдегидами, фурфуролами, лигносульфонатами, воздушного бассейна специфическими примесями (метилмеркаптан, сероводород) Неблагоприятная экологическая ситуация наблюдается в районах добычи и транспортировки углеводородного сырья, где развиваются деструктивные экзогенные процессы и нарушаются условия быта аборигенного населения

Объекты инфраструктуры Северного морского пути (СМП) и базы военного морского флота являются источниками загрязнения прибрежных морских вод нефтью, хлорорганическими соединениями, тяжелыми металлами, радионуклидами

Классификация импактных районов по интенсивности техногенной нагрузки позволила автору установить связь объемов загрязнения и состава загрязняющих веществ, как с активизацией хозяйственной деятельности (например, развитие портового хозяйства в гг Дудинка, Мезень, эксплуатация нефтегазовых месторождений в СевероУренгойском, Приразломном, Кулойских алмазов в районе р Золотицы и во многих других пунктах), так и с выработкой технологического ресурса оборудования на большинстве промышленных предприятий, возникновением техногенных аварий, сокращением инвестиций в реконструкцию действующих предприятий, в экологические и рекультиваци-онные программы

Принципиальными для целей диссертационного исследования являются вопросы, связанные с отсутствием необходимой совокупности экологических требований в законодательстве, неразработанность процедурных норм по учету экологических требований при подготовке директивных и хозяйственных решений, недостатки планирования и проектирования

Во второй главе рассматриваются действующие механизмы государственного регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды, которые применяются в АЗР Анализируются экономические механизмы «экологизации» процесса выработки стратегических решений Предлагается инструментарий стратегической экологической оценки, которая широко используется в развитых странах, но редко применяется в России ввиду несовершенства нормативных правовых требований к ее проведению и, как следствие, отсутствия правоприменительной практики ее использования в разнообразных природно-экологических и социально-экономических условиях

В настоящее время основными механизмами, обеспечивающими учет экологического фактора в процессе выработки хозяйственных решений, являются оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ), государственный экологический контроль (ГЭК) Использование указанных механизмов осуществляется в основном на локальном уровне принятия решений Правила использования ОВОС, ГЭЭ и ГЭК определены соответствующими нормативными правовыми и другими документами Эти механизмы используются при обосновании и утверждении проектов строительства, реконструкции объектов экономики и социальной сферы, частично - при оценке эффективности оперативной и текущей деятельности хозяйствующих

субъектов и крайне редко - при оценке схем районной планировки (и иных схем), социально-экономических, инвестиционных и других целевых программ

На более высоких уровнях принятия стратегических решений соответствующие нормы и правила учета экологического фактора, за редким исключением, не применяются Свидетельством этого является фактическое отсутствие разделов ОВОС в большинстве региональных, ведомственных и федеральных целевых программах, в обоснованиях иных документов стратегического характера ГЭЭ осуществляется на региональном и национальном уровнях лишь в редких случаях по инициативе разработчиков программных и иных документов или по решению Правительства РФ ГЭК является компетенцией федеральных надзорных органов, которые не имеют достаточной нормативной и методической базы

Экономическая эффективность реализации природоохранных мероприятий была введена в России в расчеты эффективности социально-экономического развития в начале 1980-х годов, когда социальные и экологические приоритеты стали включаться в состав издержек в виде так называемых «социальных результатов ухудшения качества окружающей среды»

Принцип платности природопользования внедряется в ПВР еще со времен Стокгольмской конференции по защите окружающей среды (1972 г) Краткий анализ различных подходов, используемых в разных странах, показывает, что конечная цель стабилизация экологической ситуации - так и не достигается в результате реализации этого принципа

При разработке, принятии и реализации директивных решений в области УР важная роль принадлежит двум основным инструментам учета экологического фактора

1 - анализу видов деятельности, с точки зрения влияния на окружающую среду, до принятия решений о ее осуществлении, развитии или прекращении (экологическое обоснование инвестиционных проектов; оценка воздействия планируемой, проектируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - ОВОС; оценка воздействия на окружающую среду реальных (действующих) производств);

2 - анализу экологических последствий намечаемой и осуществляемой деятельности, разрабатываемых и принятых директивных решений (экологическая оценка, стратегическая экологическая оценка)

Между указанными механизмами учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений имеются принципиальные различия В первом случае анализ видов деятельности осуществляется по материалам предпроектной и проектной документации, заказчиком и исполнителем которых является инициатор деятельности - юри-

дическое, физическое лицо или субъект хозяйственной и иной деятельности В этом случае результатом анализа деятельности являются материалы (разделы ОВОС в проектной документации, заключения экспертных органов) и соответствующие решения, которые реализуются в нормативные сроки строительства и эксплуатации строек и объектов, как правило, без внесения изменений в проектные решения Дополнительные решения по этим стройкам и объектам принимаются только при наступлении событий чрезвычайного характера, связанных с аварийными ситуациями

Во втором случае анализ экологических последствий деятельности проводится не по инициативе хозяйствующего субъекта, загрязняющего окружающую среду, а независимыми субъектами - органами, осуществляющими государственный надзор, органами местного самоуправления, общественными объединениями Этот анализ проводится на основе проведения независимых исследований и экспертиз, а также путем консультаций всех заинтересованных сторон В этом случае экологическая оценка осуществляется последовательно на всех этапах обоснования проекта и его реализации, а сам процесс анализа экологических последствий принимает системный характер Результаты независимых исследований, экспертиз и консультаций заинтересованных сторон используются при выработке решений, относящихся к намечаемой и осуществляемой деятельности

Действующее законодательство в Российской Федерации устанавливает нормы и процедуры ОВОС, экологической экспертизы, экологических обоснований, экологического аудита Соответствующие строительные нормы и правила (СНиП), по которым от проектировщиков требуется оценка состояния окружающей среды в районе предполагаемого строительства, а также прогноз воздействия на нее со стороны проекта, впервые были приняты в 1985 году Реально они начали применяться в проектировании позднее, когда в эксплуатации находилось большее количество завершенных строительством крупных инфраструктурных систем и различных объектов экономики и социальной сферы С этим связано наличие в АЗР многочисленных источников загрязнения окружающей среды, которые оказывают негативное влияние на экологическую обстановку в промзонах, арктических поселениях и регион в целом

Экологическая оценка в ряде случаев может быть наиболее эффективной, однако соответствующие нормы и правила по ее проведению действующим законодательством не предусматриваются Для учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области УР АЗР в диссертационной работе предложена стратегическая экологическая оценка Объектами СЭО являются любые стратегические решения, касающиеся создания условий для осуществления практических мер по решению социально -экономических задач и экологических проблем в АЗР Для получения необходимого ко-

нечного результата механизм СЭО непосредственно встроен в модель (схему) процесса выработки стратегических решений Предметом СЭО является разработка экологически обеспеченного стратегического решения, предшествующего планированию и проектированию

СЭО создает условия для более эффективного последующего проведения ОВОС путем рассмотрения стратегических задач, вариантов их решения и заблаговременного формирования представлений о возможных угрозах и экологических последствиях намечаемой деятельности В рамках проведения СЭО процесс формирования стратегического документа осуществляется на основе учета более широкого спектра взглядов, приоритетов и ограничений, чем те исходные представления, которые изначально формируются инициатором деятельности

В третьей главе рассматриваются принципы формирования теоретической модели учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области УРАЗР

Традиционно действующий процесс выработки решений (ПВР) всегда рассматривался, как средство достижения в установленные сроки (пятилетка, квартал и т д) народнохозяйственных, в том числе, природоохранных (строительство очистных сооружений, полигонов захоронения отходов и пр ) показателей. В этих условиях никто не ставил задачу УР и «экологизации» процесса выработки хозяйственных решений В результате, мы не имеем даже весьма упрощенной модели этого процесса, которая бы удовлетворяла современной доктрине устойчивого, экологически обеспеченного развития и работала бы не только с участием специалистов, но и всех заинтересованных членов общества

В сложившихся экономических условиях в АЗР все явственнее проявляются тенденции «антиэкологического» характера экстенсивный характер использования природных ресурсов, рост диспропорции между ресурсодобывающими и перерабатывающими, обрабатывающими и инфраструктурными отраслями; недоучет экономической ценности природных ресурсов, несовершенство природоохранного законодательства и т д Последствия развития этих тенденций ведут к глобальным, непредсказуемым и неконтролируемым последствиям, когда никакие экологические программы и жесткие природоохранные меры уже не смогут предотвратить деградацию окружающей среды

Принцип «экологизации» стратегических решений, направленный на достижение УР в АЗР, рассматривается в диссертационной работе как многоуровневый процесс, который предусматривает последовательный учет экологического фактора в ПВР Проблема «экологизации» ПВР заключается как в разнообразии целевых показателей экологического фактора, так и форм и процедур принятия решений.

ПВР предусматривает участие многих научных коллективов, специалистов из разных отраслей экономики, представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса и общественных объединений При принятии стратегических решений анализируются экологическая, социальная и экономическая составляющие УР, учитываются интересы всех участников процесса, формируются варианты возможных решений и оцениваются ожидаемые экологические, социальные и экономические последствия намеченных вариантов с учетом реальных условий природопользования и социально-экономического развития

Несмотря на большое количество терминов и определений, используемых для характеристики состояния и особенностей взаимодействия природы и общества, до сих пор не определен критерий или система критериев, характеризующих всю совокупность природных и экологических условий, которые могли бы использоваться в ПВР для интегральной оценки экологической составляющей УР Для этого в диссертационной работе использован термин «экологический фактор» в качестве интегрального показателя экологического измерения УР Этот термин упрощает процедуру формирования концептуальной модели (схемы, сценария) ПВР Он включает множество показателей, характеризующих природные и экологические условия, свойства компонентов окружающей среды, включая природно-ресурсную составляющую Экологический фактор в зависимости от уровня принимаемых стратегических решений характеризуется разными показателями-индикаторами В диссертационной работе, ориентированной на концептуальное формирование модели ПВР, конкретные показатели-индикаторы не рассматриваются, а используются данные других авторов

Глазовский Н Ф выделяет, по крайней мере, семь уровней природно-социальных систем и сосредоточивает внимание на основных уровнях принятия стратегических решений с конкретными целями деятельности по решению экологических, социальных и экономических проблем УР - это глобальный, государственный, региональный и локальный уровни По его мнению, на глобальном уровне целями деятельности являются сохранение устойчивости биосферы как основы жизнедеятельности населения и воспроизводства природных ресурсов Важнейшей задачей в этой области определено сохранение основных функций биосферы На государственном уровне приоритетом является решение экологических проблем, для чего предлагается использовать разные механизмы политические, нормативные правовые, административные, экономические и другие На региональном и локальном уровнях приоритетом является создание благоприятных условий жизнедеятельности Соответственно для характеристики показателей-индикаторов эколо-

гического фактора в диссертационной работе использованы целевые приоритеты, определенные Н Ф. Глазовским.

Механизмом реализации принципа «экологизации» является теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений Модель имеет полииерархическую структуру Она включает три основных блока, соответствующих трем этапам (стадиям) подготовки решений первый этап - предварительный, декларативный («Д»), второй этап - концептуальный («К»), третий этап - конструктивный, программный («П»)

На этапе «Д» готовятся обоснованные и согласованные предложения для принятия решений о намерениях на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях, по решению имеющихся или предотвращению возникновения новых социально-экономических проблем На этапе «К» ведется проработка вариантов, дается обоснование приоритетов и условий решения проблемы (в том числе финансового и технического характера), которые оформляются в виде концепции и других предплановых и предпрограммных документов На этапе «П» осуществляется разработка плана/программы действий и механизмов реализации Принципиальная схема процедур и операций показана на рис 2

Проект стратегического решения

Рис 2 Схема взаимосвязей поаспектных логико-операционных моделей на трех этапах процесса создания экологически обеспеченных проектов стратегических решений

Каждый блок (этап) модели предусматривает рассмотрение четырех инвариантных аспекта 1 - технический, 2 - экологический, 3 - экономический, 4 -финансовый Для каждого из них разработаны адресные схемы и процедуры операций

Проведенный автором анализ показал преимущество теоретического подхода к разработке стратегических документов При его реализации в стратегическом документе обеспечивается взаимосвязь регламентации как внутри одного документа, касающегося решения конкретной проблемы, вида или этапа деятельности, так и совокупности взаимосвязанных документов (нормативных правовых и других документов, предплановых, программных, проектных решений), затрагивающих различные сферы деятельности, в которых необходимо учитывать экологический фактор, устанавливать экологические требования или ограничения Достигается также необходимая полнота и непротиворечивость регламентации касающихся различных аспектов деятельности, направленной на достижение конкретных промежуточных или конечных результатов в решении проблем УР, как в отдельно взятом документе, так и в их совокупности Такой подход позволяет четко отслеживать и быстро вносить в соответствующие положения отдельных документов (или совокупность документов) необходимые исправления, дополнения, изменения, т е осуществлять быстрые и точные корректировки на основании консультаций и достигаемого консенсуса между участниками ПВР

Предложенная теоретическая модель является эффективным инструментом рассмотрения, согласования и выбора взаимоприемлемого, экологически рационального решения, обеспечивающего прогресс в области УР на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях

В четвертой главе дается описание теоретической модели экологизированного процесса выработки стратегических решений

Этап «Д» - декларативный. Исполнителями и участниками этапа «Д» являются инициатор разработки декларативного документа, органы власти, участвующие в формировании направлений социально-экономического развития и разработке проекта декларативного документа, инвесторы (корпорации, различные финансовые институты), общественные организации (рис 3) На этапе «Д» выполняется 13 процедур, 10 операций, формируется 55 различных вспомогательных документов Целью проведения этапа «Д» является разработка, подписание и опубликование (ввод в действие) документов декларативного уровня Этап «Д» состоит из четырех процедур

1) выбор проблемы, решение которой требует принятия декларативного документа (процедура ДГ-1),

2) формирование проекта решения выбранной проблемы (процедура ДГ-2),

3) разработка декларативного документа (процедура ДГ-3),

4) подписание и опубликование в СМИ декларативного документа (процедура ДГ 4)

иэДЭ-1

из ДФ-1

изДЭК-1

Характеристика экологической и социальной обстановки на затрагиваемой территории

Ключевые экологические и социальные проблемы и ограничения, влияющие на выбор проблемы

Финансовые условия инвестирования в _регионе/отрасли

Перечень ключевых экономических ограничений, способствующих формированию проблемных ситуаций

Процедура ДТ-1 Инициатор "Д"

от органов власти и иных источников

I Трогнозы развития (укрупненные макроэкономические показатели)

Протоколы и иные документы декларативного уровня, используемые для выбора проблемы

Выбор проблемы, решете которой требует принятия декларативного документа и определение объекта декларативных решений

уизДЭ-2

Предварительная экологическая оценка идеи решения выбранной проблемы

иэДЭК-1

Укрупненные экономические показатели для формирования идеи решения выбранной проблемы

Процедура ДТ-2 Инициатор "Д"

в КТ-1-1, КЭК-1, + КЭ-2, ПТ-1,

вар*

Описание выбранной проб-

Харакгери» така объекта декларагшв-ныхрешений

из ДФ-2

Описание финансовых возможностей поддержки идеи реализации выбранной проблемы

от органов власти и иных источников

Протоколы, отражающие отношение органов власти и других заинтересованных сторон к идеям решения выбранной проблемы

Формирование идеи решения выбранной проблемы

• из ДФ-1

Правовые и финансово-экономические условия развития заграгиваемой территории

изДЭ-З

Предварительные экотогические условия реализации идеи решения выбранной проблемы декларативных решений

А.

нзДЭК-3

Материалы экономического аспекта для декларативного докумекга(указ, распоряжение, постановление)

Процедура ДТ-3 Инициатор "Д"

Идея решения выбранной проблемы (Формула идеи), согласованная с общественностью и иными заинтересованными сторонами

Разработка декларативного документа (указ, распоряжение, постановление), регулирующего решение выбранной проблемы

в органы власти на согласование

Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление)

^ от органов власти_

Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление), согласованный органами власти

в ДФ-2, ДЭК-3

^ из Д 3-2-2

Предварительная эколог ическая оценка идеи решения выбранной проблемы

Процедура ДТ-4 Инициатор "Д", орган власти

Подписание и опубликование в СМИ декларативного документа (указ, распоряжение, постановление), регулирующего решение выбрагаюй проблемы

доработать

авторам

документа

подписать

| Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление)

в КТ-1-1, КЭ-1-1, КЭК-1, КФ-1, ]-► органы власти на исполнение, публикация в СМИ

Рис. 3. Схема процедур Этапа ДТ "Разработка декларативного документа (указ, распоряжение, постановление), регулирующего решение выбранной проблемы" (технический аспект)

Этап «К» - концептуальный. Исполнителями и участниками этапа «К» являются инициатор разработки концепции (органы власти, отраслевые министерства, промышленные корпорации, общественность и др ), инвесторы; общественные организации (рис 4) На этапе «К» выполняется 14 процедур, 16 операций, формируется 53 вспомогательных документа Этап «К» состоит из следующих шести процедур

1) выявление интересов, затрагиваемых принятыми декларативными решениями,

2) обоснование цели и задач разработки концепции (процедура КТ-1),

3) формирование концепции реализации принятых декларативных решений (процедура КТ-2),

4) доработка концепции реализации принятых декларативных решений по замечаниям общественности и заинтересованных сторон (процедура КТ-3),

5) согласование и экспертиза концепции принятых декларативных решений (процедура КТ-4);

6) утверждение концепции принятых декларативных решений Опубликование концепции в СМИ (процедура КТ-5)

На этапе «К» должны быть решены такие задачи, как выбор технических решений, способствующих реализации принятых декларативных решений, формирование собственно концепции и обсуждение концепции с заинтересованными сторонами, а также ее экспертиза Концепция должна подтвердить внутреннюю логическую непротиворечивость предлагаемого решения выбранной проблемы Основные направления реализации концепции включают

оценку возможности ограничения масштабов действий, которые могли бы повлечь за собой прямой и явный ущерб окружающей среде (тщательный учет интересов всех субъектов ПВР позволит избежать конфронтации и непроизвольного втягивания в такие проекты, которые в чем-то ущемляют их интересы);

оценку экономических условий реализации концепции (с обязательным использованием прогнозов социально-экономического развития федерального, регионального и местного уровней),

анализ экологических и социальных проблем, решаемых при реализации принятых концептуальных решений,

оценку материального, финансового, информационного и иного ресурсного обеспечения реализации принятых декларативных решений,

анализ международно-правовых проблем и возможных схем международного сотрудничества, осуществляемого в рамках реализации принятых декларативных решений

ю ДЭ-3

из ДЭ-2-2«

Предварительные экологические условия реализации решения выбранной проблемы (декларативных решений)

Предварительная экологическая оценка решения выбранной проблемы_

из ДЭК-М

Специфика хозяйствования на конкретной территории_

Необходимые условия для ста-Сильного экономического роста

от органов шисти и иных источников

•изДТ-4

Информация о состоянии окружающей среды, наличие особо ох»

Меняемых территорий лоры и фауны на затрагиваемой территори!

Междунарог (иыеобяза

тельстваРч за ко но да-

тельные и с ецнфичес-

кие треб ования

Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление)

юДТ-1-1

Характеристика обьек.

Процедура КТ-1 Инициатор "К"

Выявление "внешних" интересов, затрагиваемых пришлыми декларативными решениями. Обоснование цели и задам разработки Концепции

Выявленные "внешние" интерес! затрагиваемые принятыми декларативными решениями

Экономическое обоснование выбранног > варианта технических решений реализащ * Концепции

Укрупненные экономические иоказател для формирования Концепции реализаш принятых декларативных решений

Этапы достижения целей Концепции

вКЭК-2, КЭ-2, КФ-1

Вариант приемлемое _ технического решение

Перечень экологиче скнх условий реализации Концепции

Отчет по СЭО Концепции

Характеристика возможны: источников инвестирована и объема предусмотренных финансовых средств

•юКФ1

Характеристика фннансовы возможностей поддержки инвестиций для формирования Концепции

Процедура КТ-2 Инициатор "К"

Формирование Концепции реализации принятых декларативных решений

вКФ-Э,КЭ-3 КЭК-1

Проект Концепцви реа лиадции принятых декларативных решений

Протокол результатов общественных обсуждений Концепции

^изКЭ-3-5

Организационно-финансовая схема реализации Концепции

^из КФ-3

Процедура КТ-3 Инициатор "К"

Доработка Концепции реализации принятых декларативных решений по замечаниям и пред ложениям общественности и заинтересованных сторон

Доработанный проект Концепции реаш -эации принятых декларативных решены \

Процедера КТ-4 Органы власти, заинтересованные стороны

Согласование и экологическая экспертиза проекта Концепции реализации принятых декларативных решений

инициатору "К1

Концепция реализации принятых декларативных решении, со! лас о в энная органами власу

вПТ-Ы,ПЭ-1-1,

заинтересованным сторонам

Процедура КТ-5 Инициатор "К", орган власти

Утверждение Концепции реализащш принятых декларативных решений. Опубликование Концепции в СМИ

авторам документ^—^ уведомление

рактер реш^^^^*^0^8^7311^ | уведомление [

вал подписать

Концепция реализации принятых декларап а-ных решений, утвержденная органами влас н

Директивный документ о > утверждении Концепции

■ ПТ-1-1, ПФ-1, ПЭК-1, ПЭ-1-1, в органы масти на исполнение, публикация в СМИ

Рис.4. Схема процедур Этапа К "Разработка, согласование и утверждение Концепции реализации принятых декларативных решений" (технический аспект)

Большое значение при формировании концептуальных документов играет СЭО концепции Угроза нанесения значительного экологического ущерба в региональном масштабе может стать существенным, если не главным тормозом решения выбранной социально-экономической проблемы

Недоучет этого фактора приводит к изолированности региональных и/или национальных экологических проблем, что при определенных условиях, может перерасти в глобальную экологическую проблему и только при проведении СЭО можно предусмотреть принятие адекватных мер Следует отметить, что при разработке Концепции устойчивого развития АЗР стратегическая экологическая оценка не проводилась, хотя ее отдельные элементы можно встретить на разных этапах формирования стратегических решений Так, в 2002 году были проведены парламентские слушания проекта указанной Концепции

Этап «П» - разработка программ/планов отраслевого или территориального развития (программа действий органов власти и хозяйствующих в АЗР, отраслевые планы и др ) На этапе «П» выполняется 20 процедур, 24 операции, формируется 56 вспомогательных документов (рис 5) Участниками и исполнителями программ/планов являются инициаторы их разработки (органы власти, министерства и ведомства, предприятия, финансовые институты, общественные и научные организации) К разработке программ/планов привлекаются представители научных и проектных учреждений, отдельные организации, промышленные предприятия, общественные организации, заинтересованные в конкретной программе/плане

Целью выполнения этапа «П» является разработка, согласование и утверждение программ/планов реализации принятых на предшествующих этапах декларативных решений Конечные цели разработки программы выражаются в виде индикаторов и/или показателей решения проблемы - достижения выявленных интересов, как-то

1) увеличение объемов производства, 2) улучшение экологической ситуации, 3) освоение новых земель и т.д

При разработке программы необходимо на основе принятых декларативных решений выявить возможности материально-ресурсного и финансового обеспечения ее реализации, определить источники финансирования мероприятий и др. Этап «П» состоит из следующих семи процедур

1) оценка социально-экономического, технического и экологического состояния объекта декларативных решений (процедура ПТ-1),

2) определение целей, задач и общего направления развития объекта декларативных решений (процедура ГГГ-2);

3) выявление возможностей материально-ресурсного и финансового обеспечения развития объекта декларативных решений (процедура ГТГ-3),

ВюКТ-4 2

т органов власти

Международные требования, касающиеся объет декларативных решений

Меры, обеспечивающие устойчивое развитие объекта декларативных решений

Инициатор' П"

Положительно е заключение ГЭЭ на проект Концепции

Л.

изКТ-5-1

В ю КГ-5-2

Концепция реа лиэации ириня тых декларативных решений

Директивный документ об утверждении Концепции

к» ДТ-1-1

Характеристика

объекта декларативных решений

I Оценка социально-экономического, технического н экологического состожтя объекта декларативных решений

ю КФ-3 Организационно-финансовая схема Концепции реализации принятых декларативных решений

Характернее социально-экономического, технического и экологического состояния объекта декларативных решений

Процедура ПТ -2 I Определение целей, задач н оби

Июшвгор'14" 1 решений

Цели я задачи комплексного ралвития объекта плани ровавия на федеральном и регионарном уровне

Деля и задача комплексного развития объекта планирования на уровне хозяйствующего субъекта

Основные направления комплексного развития объегга декларативных решений

Оценка финансового состояния объектов, участвующих в реа-люацин Программы

Процедура ПТ-3 Иннцнатор"П"

ГО-2, ШК-1

Обеспечение Программы материальными и иными ресурсами

Выявление возможностей материально-ресурсного и финансового обеспечения развития

Федеральные целевые программы, направленные на раз витое объекта декларативных решений

»юППФ-4

ВкзПГХЖ-4 АюШ-2-2 «ППФ^

Схема управления реали зацией Протрем-

Схема фи ааиснрова ния Прог раимы (по годам и источникам)

Процедура 1ГГ-4 Ишшивтор "П"

Оценка фи нансового состояния субъектов, участвующих в реализации Программы

Материа шдля обоснования экономической эффективности Программы

Отчет по СЭО

Программы (первая редакция)

Проегг решения о возможности финансирования мероприятий Программы

Формирован» проекта Программы реалювшл« принятых декларативных решений

в ЛЭ-Э-2, м интересованным сторонам •

в от заикгерес »ванных сторон

Проегг Програм мы реализации принятых декларативных решений Замечания и предложения органов власти к проекту Программы Предложения к мероприятиям по предотвращению неблагоприятных воздействий на окружающую среду реализации программ Протоколы результатов общественных обсуждений проегта Программы

Процедура ГГГ-5 Ииндаатор'ТГ

Доработка проекта программы реалнзашш приняты* декларативных решежй по эвмечатям змвггересоввмшх сторон

Проект Программы реализации принятых декларатианых решений, доработанный по замечаниям заинтересованных сторон

Процедуре ПТ-6 ртиза проекта Программы реализации принятых декларативных

Инжнвтор "П", Согласование и желе

Орпиш власти, решений

Участники Программы

В органы власти на исполнение, публика шя в СМИ

Рис. 5. Схема процедур Этапа П "Разработка, согласование и утверждение Программы реализации принятых декларативных решений" (технический аспект)

4) формирование программы реализации принятых декларативных решений (процедура ГГГ-4),

5) доработка программы реализации принятых декларативных решений по замечаниям общественности и заинтересованных сторон (процедура ПТ-5);

6) согласование и экспертиза программы реализации принятых декларативных решений (процедура ГГГ-6),

7) утверждение программы реализации принятых декларативных решений Опубликование программы в СМИ (процедура ГГГ-7)

Наименование любой программы должно четко определять конечные технические, социальные, экономические или экологические цели Программа должна включать

постановку и описание выбранной проблемы, в т ч, характеристику ее исходного состояния, а также необходимые обоснования ее решения,

формулировку главной цели подготовки программы и задач, выражаемых конечными показателями программы,

описание структурных изменений объекта декларативных решений, систему основных показателей программы, потребность в различных ресурсах и источники их обеспечения,

задания и мероприятия, полный перечень адресных заданий, а также мероприятий для осуществления программы;

форму и порядок организации выполнения программы, включая контроль за ее реализацией.

Достижение крупномасштабных целей предполагает решение целого ряда взаимосвязанных задач в экономической и социальной сферах, в области права, и систем управления таких как совершенствование организационных и экономических форм и методов государственного регулирования, адекватного масштабам и направлениям промышленного развития, формирование социальной инфраструктуры; развитие экономической базы, учитывающей особенности традиционной жизнедеятельности; развитие и совершенствование транспортного комплекса, средств и систем связи, повышение их надежности, улучшение материально-технического снабжения и др Для выявления возможности обеспечения программы достаточными ресурсами необходимо провести оценку финансового состояния объектов программы, определить возможные источники финансирования ее мероприятий, разработать схемы управления и финансирования программы Особое место при оценке потребности в ресурсах и разработке схемы управления занимает анализ инвестиционных рисков, связанных с реализацией программы и оценка ее эффективности Информация о мерах

государственного регулирования, позволит осуществить оценку материальных ресурсов, которые могут быть дополнительно привлечены и использованы при реализации программы

Одним из наиболее важных аспектов любой программы - разработка схемы управления, без которой сам вопрос о ее реализации не имеет смысла Под схемой управления понимается структура взаимодействия субъектов программы, их роль, функции, права, обязанности и ответственность Сочетание интересов всех субъектов программы обусловливает необходимость разработки особых методов регулирования различных сфер деятельности, выработки программной политики эффективного и взаимосогласованного решения проблем по всему спектру функционирования экономического, экологического и социального аспектов развития, т е целенаправленного и комплексного регулирования всех уровней хозяйственной, природоохранной, управленческой и других видов деятельности при ее реализации

Все аспекты программы необходимо рассматривать в альтернативе, особенно, если участниками программы являются органы власти и местного самоуправления, общественность и местное население В рамках СЭО программы должен разрабатываться Перечень экологических условий ее реализации По результатам общественных слушаний программы формируются предложения по уменьшению (ликвидации) неблагоприятных экологических и социальных последствий Согласование и экспертиза программы проводятся с целью подтверждения выполнения при ее разработке всех нормативных условий и требований

Пятая глава посвящена вопросам практического использования предложенного теоретического подхода учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений социально-экономических задач и проблем сохранения окружающей среды в Арктике Проводится анализ документов в области УР АЗР, разработанных на основе рассматриваемой теоретической модели

Разработанная теоретическая модель ПВР охватывает политические, экономические, социальные и экологические аспекты УР в АЗР и отвечает интересам всех субъектов ПВР В работе систематизированы некоторые из действующих документов, имеющих отношение к формированию стратегии УР в АЗР и Арктики в целом (таблица)

К одному из первых директивных документов прошедшего десятилетия, направленного на обеспечение устойчивого развития АЗР, относится постановление Правительства РФ «О социально-экономическом развитии районов Севера и приравненных к ним местностей», принятое в 1992 г В постановлении признается необходимость создания

специальных условий для устойчивого экономического развития АЗР и усиления социальной защищенности населения региона, его экологической безопасности

Во исполнение указанного постановления, Правительством РФ были даны соответствующие поручения министерствам и ведомствам, в том числе по ограничению промышленной деятельность в районах Севера, особенно в его Арктической зоне Поручения давались МПР России, которое не ведет хозяйственную деятельность, в связи с этим, указанное постановление имеет низкую эффективность и практически ни одно поручение не выполнено

Таблица

ДОКУМЕНТЫ, ФОРМИРУЕМЫЕ НА РАЗНЫХ ЭТАПАХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛА-__НИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ АЗР_

ЭТАПЫ

Декларативный Концептуальный Программный

- Постановление Правительства РФ «О социально-экономическом развитии районов Севера и приравненных к ним местностей» (1992 г) - Решение Межведомственной комиссии Совета безопасности РФ по экологической безопасности «О загрязнении окружающей природной среды и мерах по обеспечению экологической безопасности российской Арктики»(2001 г ) - Инарская декларация межправительственного Арктического совета (2002 г.). - ФЦП «Мировой океан» и подпрограммы «Освоение и использование Арктики», «Минеральные ресурсы Мирового океана, Арктики и Антарктики», «Использование биологических ресурсов Мирового океана», «Международно-правовые вопросы, их политический аспект, тактика отстаивания интересов» (1998 г) Концепция устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации (разработана в 1999- 2004 гг, внесена в Правительство РФ в 2005 г.). - Национальный план действий по защите морской среды от антропогенного загрязнения в Арктическом регионе Российской Федерации (2001 г) - Проект ЮНЕП/ГЭФ в поддержку НПД-Арктика (2003 г ) - План действий по устойчивому развитию Арктики межправительственного Арктического совета (2004 г )

К стратегическим документам второго этапа ПВР относится Концепция устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации (далее - Концепция) Концепция определяет стратегическую цель, долгосрочные ориентиры, задачи, принципы, механизмы реализации государственной политики в области устойчивого развития этой территории Концепция базируется на международных договорах, предусматривающих поддержание в регионе мира и стабильности, обеспечение благоприятных условий для социально-экономического развития, защиту арктической природной среды, Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации Стратегической целью государственной политики в области устойчивого развития АЗР, является обеспечение сбалансированного решения проблем сохранения

окружающей среды, рационального использования природно-ресурсного потенциала и задач социально-экономического развития в интересах нынешнего и будущих поколений Основными задачами в области устойчивого природопользования и охраны окружающей среды, включая земельные ресурсы, являются эффективное использование возобновляемых и рациональное, комплексное освоение невозобновляемых природных ресурсов, защита природных объектов континентальных районов и морской среды от загрязнения, сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия природных комплексов АЗР Обязательной составляющей процесса перехода к устойчивому развитию является обеспечение экологической безопасности Реализация Концепции будет осуществляться в три этапа на основе четких критериев и количественных показателей устойчивого развития

На всех этапах ПВР предусматривается решение задач по качественному развитию социальной сферы Арктики и сохранению благоприятной окружающей среды при одновременном комплексном развитии отраслей хозяйства и обеспечении экологической безопасности на производстве и транспорте Важное значение придается сохранению условий традиционного природопользования, информационному и научному обеспечению, международному сотрудничеству

В качестве системной организации реализации Концепции предусматривается научное и проектное обоснование подготавливаемых решений, разграничение компетенций, улучшение взаимодействия различных органов управления и адекватный законодательный механизм, совершенствование системы управления природопользованием в АЗР В Концепции большое внимание уделено вопросам экономического регулирования устойчивым развитием в АЗР

В условиях высокой уязвимости арктических экосистем и трансграничного характера воздействия на окружающую среду усилия, направленные на сохранение ее качества, могут быть реализованы только в рамках совместных действий всех государств арктического региона В Концепции нашли отражение предложенные автором диссертационного исследования принципы и подходы распределения между приаркгическими государствами суммарной предельно допустимой нагрузки на экосистемы региона, обоснования необходимости проведения природоохранных мероприятий с участием всех арктических государств, создания международной информационной системы о состоянии окружающей среды Арктики

К конкретным направлениям деятельности относится выявление и реабилитация территорий нефтегазодобычи, горнодобывающей и горнообогатительной деятельности, зон влияния цветной металлургии и других опасных производств, восстановление дегра-

дированных элементов морской среды, биоресурсов, прибрежных экосистем, инвентаризация и организация безопасного хранения или уничтожения старых экологически опасных видов вооружения и боеприпасов В качестве меры направленной на совершенствование управлением природопользования и охраны окружающей среды в Концепции предлагается использовать стратегическую экологическую оценку

Одним из ключевых аспектов Концепции является социальный, а именно сохранение условий традиционного природопользования, как основы жизнедеятельности коренных народов Севера Необходимо отметить, что в законодательных актах РФ, регулирующих использование природных ресурсов, не имеется легитимного механизма обеспечивающего право малых этнических общностей на традиционное природопользование

Особое место в Концепции отводится устойчивому развитию хозяйственной деятельности в АЗР, которое в существенной мере связано с выполнением международных соглашений и обязательств, участием в работе международных организаций (в первую очередь, в Арктическом совете) В настоящее время основные направления реального международного сотрудничества в Арктическом регионе выстраиваются вокруг проблем метеорологии, охраны окружающей среды, экономически и технически ограниченного пока использования природных ресурсов, а также трансарктического морского и авиационного сообщения

На третьем этапе выработки стратегических решений, под руководством и при непосредственном участи автора, был сформирован Национальный план действий по защите морской среды от антропогенного загрязнения в Арктическом регионе Российской Федерации (НПД-Арктика) НПД-Арктика является национальным вкладом России в Международную программу действий по защите арктической морской среды от наземных видов деятельности и в План действий по устранению загрязнения Арктики, которые приняты межправительственным Арктическим советом

Целью разработки НПД-Арктика является формирование мер по защите населения и окружающей среды Арктики и сопредельных территорий от антропогенного загрязнения

Для достижения этой цели, НПД-Арктика предусматривает развитие системы мониторинга и оценки состояния загрязнения АЗР, совершенствование системы рационального природопользования и защиты арктических морей от загрязнения, укрепление международного сотрудничества в Арктике Все мероприятия НПД-Арктика были разработаны на базе действующего природоохранного законодательства, обязательств Российской Федерации в рамках Стратегии защиты окружающей среды в Арктике, сформулирован-

ных в Основах государственной политики РФ в Арктике национальных приоритетов экологической политики и реализуемых федеральных целевых программ

Мероприятия НПД-Арктика сгруппированы в 5 разделов, наиболее полно отражающих всю последовательность действий на национальном уровне на ближайшие годы и более отдаленную перспективу

1) мониторинг и оценка состояния антропогенного загрязнения арктических морей Российской Федерации,

2) развитие нормативно-правовой базы организации рационального природопользования,

3) разработка инвестиционных проектов, направленных на предотвращение и защиту арктических морей России от антропогенного загрязнения,

4) организационно-технические мероприятия по защите арктических морей от загрязнения и ликвидации последствий загрязнения,

5) участие Российской Федерации в международных программах по защите арктических морей от антропогенного загрязнения

Финансирование деятельности в рамках НПД-Арктика предполагается осуществлять за счет (1) внутренних источников (государственный бюджет, фонды отраслевых министерств, экологические, инвестиционные и венчурные фонды, страховые фонды различной принадлежности, собственные средства предприятий, коммерческие займы банков, частный капитал) и (2) внешних источников (средства международных организаций и финансовых институтов, средства, предусмотренные в рамках двусторонних и многосторонних соглашений (целевые коммерческие инвестиции и донорская помощь)

Важнейшим финансовым механизмом реализации НПД-Арктика является финансирование экологически обеспеченных инвестиционных проектов, под которым понимается проект строительства нового предприятия, расширения, реконструкции, технического перевооружения, модернизации, «переноса» основного производства на новую площадку и т д, в результате реализации которого будет получена прибыль, а сама деятельность не приведет к ухудшению экологической ситуации на территории его реализации В рамках НПД-Арктика предусмотрена реализация различных экологически обеспеченных инвестиционных проектов Методы их формирования, классификации по степени экологической опасности и экономической эффективности отработаны на практике в рамках Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды

Финансирование будущих проектов предусмотрено в виде государственных бюджетных кредитов и субсидий, иностранных инвестиций и грантов, коммерческих креди-

тов, собственных средств предприятий, ресурсов, привлекаемых в Россию в рамках проектов совместного осуществления, предусмотренных Киотским протоколом, Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой, а также Протоколом к Конвенции ЕЭК о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния относительно дальнейшего сокращения выбросов серы (Осло, июнь 1994 г), а также за счет сохранения, и, вероятно, расширения зачетов (корректировок) экологических платежей для предприятий, реализующих экологически обеспеченные проекты

Таким образом, реализация предлагаемого методологического подхода позволяет обеспечить учет экологического фактора на всех стадиях принятия стратегических решений выбранной социально-экономической проблемы на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях, обеспечивающих в совокупности переход арктической зоны Российской Федерации к устойчивому развитию

ш. ВЫВОДЫ

1 В диссертационной работе показано, что современная структура природопользования в АЗР, в которой доминирующая роль отводится ресурсодобывающим отраслям, находится в противоречии с ролью Арктики в формировании регионального и глобального экологического равновесия В условиях уязвимой арктической природной среды ресурсный подход в освоении и использовании Арктики обусловил значительную деградацию природных комплексов На отдельных территориях, возникла угроза сохранению благоприятной окружающей среды для коренного и пришлого населения Интенсивная хозяйственная и иная деятельность, осуществляемая в соответствии с ранее принятыми директивными решениями, непринятие адекватных природоохранных мероприятий и низкая эффективность мер государственного природоохранного регулирования являются основными причинами ухудшения экологической ситуации в АЗР Традиционные подходы к принятию стратегических решений, действующие правила планирования социально-экономического развития и проектирования хозяйственной деятельности (без учета высокой ранимости компонентов арктической природной среды и чрезвычайно медленной восстанавливаемости нарушенных экосистем) уже не в состоянии предотвратить возникновение экологических проблем в АЗР, а лишь усугубляют неблагоприятную экологическую ситуацию Это свидетельствует о том, что «экологизация» процесса выработки стратегических решений, планирования и проектирования должна стать приоритетом государственной политики Российской Федерации в Арктике

2 Разработаны методологические основы, организационно-методическая система и теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических

решений, схемы и процедуры их реализации Уточнены состав, форма и содержание документов, регламентирующих ПВР, проведена необходимая корректировка структуры его процедур и операций, выполнено полное упорядочение терминов, используемых во всех частях, аспектах и элементах модели Структура модели представлена в виде отдельных логико-операционных схем или частных моделей трех уровней детальности, соответствующих трем этапам формирования стратегических решений (декларативному, концептуальному и программному) К основным свойствам модели относится ее способность отображать границы, структуру и содержание целостного ПВР, всех участников ПВР, «поставщиков» и «получателей» документов, весь спектр принимаемых решений и их возможных альтернатив Разработанная теоретическая модель ПВР может быть рекомендована для использования при формировании любых документов стратегического уровня (указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, концепций и программ социально экономического развития, отраслевых и региональных планов)

3 Сформировано понятие «процесс выработки решений - ПВР», как действия субъектов ПВР, обеспечивающие достижение поставленных целей в области УР АЗР (получение желаемых результатов) в соответствии организационно-правовыми нормами, необходимыми и достаточными для их осуществления Субъектами ПВР являются инициатор деятельности, инвестор, органы власти всех уровней, общественность и местное население.

4 Сформированы принципы экологизации ПВР, важнейшими из которых являются учет интересов всех субъектов ПВР, а также последующая структуризация действий этих субъектов Выявлены и проанализированы причины неэффективности ПВР в сложившихся организационных формах ПВР

5 Рассмотрены действующие механизмы экологизации ПВР - ОВОС, ГЭЭ, ГЭК, правила их применения, примеры удачной и неудачной практики, тенденции развития законодательства по вопросам регулирования их применения Сформировано понятие и разработан порядок проведения СЭО, как процесса, направленного на обеспечение инициатора и лица, принимающего решение, целостным пониманием экологических и других последствий осуществления стратегического решения Показано, что принципиальным отличием ОВОС и СЭО от ГЭЭ и ГЭК является разность целей и задач, решаемых в рамках этих процедур Инициатор ОВОС (или СЭО) проводит оценки с целью минимизации своих будущих затрат, связанных с уменьшением или недопущением неблагоприятных воздействий на окружающую среду Инициатором ГЭЭ (или ГЭК) является государство в

лице органов власти, которые, действуя в сффод^ящимодяДОДОуными интересами,

БИБЛИОТЕКА |

сл««р*т J

WW« j

обеспечивают необходимые условия для создания благоприятной окружающей среды для своих граждан

6 Разработанная автором теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений реализована им при подготовке нормативных документов, ориентированных на решение проблем УР АЗР (постановление Правительства РФ, Концепция устойчивого развития АЗР и НПД-Арктика) В работе показано, что только с использованием структурно-последовательных действий и привлечением различных субъектов к процессу выработки решений на разных его этапах, можно обеспечить учет интересов и возможностей всех заинтересованных сторон. Такой подход обеспечивает сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды, природно-ресурсного потенциала АЗР на стратегическом уровне планирования.

7 Реформирование процесса выработки стратегических решений на разработанных автором принципах, уход от эмпирических методов подготовки стратегических документов, позволил сформировать целостную систему взаимоувязанных документов, обеспечивающих создание условий для перехода АЗР к устойчивому развитию

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Монографии:

1 Моргунов Б А Экологизация процесса выработки стратегических решений и устойчивое развитие российской Арктики М ОИФЗ РАН, 2003 - 5,2 п л

2 Моргунов Б А НПД-Аркггика в аспекте международного сотрудничества М..ВНИРО, 2003 -3,1 пл.

3 Boris A. Morgunov. The greening of Strategic Decisions m Russian Arctic Zone M • РПОИ МГУ, 2005 - 2,2 п л.

Статьи:

4 Моргунов Б А, Экологические ограничения принятия стратегических решений для развития российской Арктики // М Известия РАН, серия географическая, № 4, 2005 - 1 п.л.

5 Моргунов Б А, Модели процессов принятия решений для обеспечения экологической безопасности // Системы управления и информационные технологии // Москва-Воронеж. 2005, №5(17) -стр 52-63

6 Системное управление переходом к устойчивому развитию - теоретические аспекты // М Экономическая flayita современной России № 4, 2005 - 1 п л (в соавторстве с Перелетом P.A., автором - 0,5 п.л.)

7 Моргунов Б А, К вопросу об энергетической независимости арктических и удаленных северных регионов // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов // М ВИНИТИ РАН, 2005, № 3 - стр 24-37

8 Некоторые аспекты социально-экономического развития регионов Севера в 2001 г // М Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика № 1(49), 2003 - 1,9 п л (в соавторстве с Разаковым А Т, Смирновой Л К , автором -0,9 п л )

9 Моргунов Б А , Экологизация инвестиционной политики в Арктике // М «Инвестиции в России», ЗАО «Журнал «ИвР»№ 8 (91), 2002 - 0,4 п л

10 Моргунов Б А , Приоритетные направления северной экономической политики по формированию условий эффективной реализации экологических проектов и программ устойчивого развития районов Севера и Арктики // М • Экономика - природопользование - экология, «Слово и дело», 2002 - 0,4 п л

11 Моргунов Б А , Итоги реализации подпрограммы «Освоение и использование Арктики» на первом этапе // Сборник ФЦП «Мировой океан» / Труды итоговой конференции по результатам 1 этапа реализации ФЦП «Мировой океан» // М РАН, 2002 - 0,4 п л

12 Моргунов Б А , О национальном плане действий по защите морской среды от антропогенного загрязнения в Арктическом регионе Российской Федерации // М Федеральный справочник, Родина Про , 2001 - 0,5 п л

13 Моргунов Б А, Топливные проблемы Севера //М «Промышленность России», 2000, № 2 (34) - 0,3 п л

14 Моргунов Б А , Сколько программ нам нужно К вопросу обеспечения регионов Севера нефтяными топливами // М «Нефть и Капитал», ЗАО «Издательский дом Нефть и Капитал», 2000, № 4 - 0,3 п л

15 Моргунов Б А, Топливные проблемы Севера и возможный путь их решения // Нефтепереработка и нефтехимия, раздел «Экономика и социология» // М «ЦНИИТЭ-Нефтехим», 2000, № 4 - 0,3 п л

Материалы докладов, выступлений:

16 Основные направления реализации НПД-Арктика / В материалах Национального комитета Российской Федерации по подготовке к Всемирному саммиту по устойчивому развитию в Йоханнесбурге 2002 - 0,9 п л

17 Перспективы перехода Российской Арктики к устойчивому развитию/ Выступление на заседании СДЛ Арктического совета // В материалах Арктического совета Рова-ниеми (Финляндия) . 2001 - 0,2 п л

18 Российская природоохранная стратегия в Арктике / В материалах конференции, посвященной 10-й годовщине Стратегии защиты окружающей среды в Арктике, Ро-ваниеми (Финляндия). 2001 - 0,1 п л

19. Методические рекомендации по формированию НПД-Арктика / Сообщение на заседании Старших должностных лиц Арктического совета // В материалах Арктического совета, Рованиеми (Финляндия) 2001 - 0,2 п л

20 Основные положения Национального плана действий по защите морской среды от антропогенного загрязнения в арктическом регионе Российской Федерации / в материалах - Первой межправительственной конференции по рассмотрению хода выполнения Глобальной программы действий по защите морской среды от загрязнения в результате осуществляемой на суше деятельности, Монреаль (Канада) 2001 - 0,3 п л

21 Особенности разработки подпрограммы «Освоение и использование Арктики» ФЦП «Мировой океан» на современном этапе / в материалах МВК по реализации ФЦП «Мировой океан», М 2002 - 0,1 п л

22 Проблемы инвестиционной привлекательности НПД-Аркгика и полномасштабного проекта ГЭФ / Выступление на заседании Рабочей группы ПАМЕ Арктического совета// в материалах Арктического совета Рейкьявик (Исландия) 2002 - 0,1 п л

23 Особенности интеграции международных организаций при реализации НПД-Арктика / Совместный доклад двух исполнительных организаций (Минэкономразвития России и ККЗМ) по проекту ГЭФ «Российская Федерация на заседании ПАМЕ // в материалах ПАМЕ, Рейкьявик (Исландия) 2002 - 0 3 п л

24 Перспективы перехода российской Арктики к устойчивому развитию / Сообщение на заседании Рабочей группы по устойчивому развитию (БОШО) // в материалах вОШв, Оулу (Финляндия) : 2002 - 0,2 п л

25 Актуальные проблемы защиты морской арктической среды / Доклад на заседании Старших должностных лиц Арктического совета // в материалах Арктического совета, Оулу, (Финляндия).. 2002 - 0,1 п л

26. Проблемы адаптации НПД-Арктика к действующим международным программам / Доклад на совещании Старших должностных лиц Арктического совета // в материалах Арктического совета, Хельсинки (Финляндия) 2002 - 0,3 п л.

27 Некоторые подходы к обеспечению взаимодействия с арктическими программами / Сообщение к пункту Ш 1 повестки заседания ПАМЕ Арктического совета // в материалах Арктического совета, Стокгольм (Швеция) 2003 - 0,1 пл.

28 Перспективы реализации НПД-Арктика в 2003 г / Доклад на заседании Старших должностных лиц Арктического совета // в материалах Арктического совета, Рейкьявик (Исландия) 2003 - 0,2 п л

29 Перспективы международного сотрудничества в Арктике // в материалах Северного Форума 6-ой Генеральной ассамблеи Рабочая группа по устойчивому развитию, Санкт-Петербург (Россия) 2003 - 0,2 п.л

30 Разработка Плана действий Арктического совета по устойчивому развитию Арктики / Доклад на заседаниях Рабочей группы по устойчивому развитию и Старших должностных лиц Арктического совета // в материалах Арктического совета, Рейкьявик (Исландия) 2003 - 0,1 п л

31 Моргунов Б А , Экономическая эффективность производства нефтепродуктов на установках малой производительности Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд экон наук- 08 00 05 СПб, 2000 - 0,9 п л

Научно-экспертная деятельность

32 «Научное обоснование долгосрочных перспектив различных видов хозяйственной деятельности в Арктике» 2 этап - Разработка Стратегии хозяйственного освоения Арктики в новых экономических условиях / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 3 1 4/00.

33 «Разработка мер по предотвращению загрязнения Арктических морей при осуществлении морской деятельности» 3 этап - Анализ и уточнение оценок доклада Международной программы АМАП о состоянии загрязнения окружающей среды Арктики Обоснование развития системы наблюдения и контроля за загрязнением Арктики в результате трансграничного переноса загрязняющих веществ / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М. 2000, Шифр 3.3 8-1/00

34 «Разработка мер по предотвращению загрязнения арктических морей при осуществлении морской деятельности» 2 этап - Разработка проекта и ТЭО создания заградительных зон из бурых водорослей-макрофитов вокруг участков разработки месторождений Баренцевоморской нефтегазоносной провинции / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России. М 2000, Шифр 3.3 8-2/00

35 «Разработка ТЭО и системы радиационного экологического мониторинга на архипелаге Новая Земля и прилегающих морях» / научная экспертиза в интересах Минэ-

кономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 3 3.8-2/00

36 «Разработка системы управления миграционными и демографическими процессами в Арктике» / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 3 5.11 /00

37 «Разработка схемы использования малых месторождений углеводородов местными потребителями» / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 3 2 1/00

38 «Совершенствование механизма государственного управления в Арктике» 1 этап - Разработка механизмов управления и регулирования процессом природопользования и развития производственных сил / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1 22.1/01.

39 «Повышение энергонезависимости арктических регионов» 1 этап - Совершенствование топливно-энергетического баланса территорий за счет обеспечения регионов моторным топливом и тепловой и электрической энергией с максимальным использованием местных ресурсов / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А.Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1 22 2/01

40 «Создание условий устойчивого развития арктических регионов» 1 этап -Разработка комплекса условий устойчивого развития, формирования государственной политики России в Арктике Совершенствования методов государственного управления / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России. М . 2000, Шифр 1 22 4/01

41 «Совершенствование системы управления социальным развитием Арктической зоны Российской Федерацию) 1 этап - Реформирование системы управления социальными процессами в Арктике и социально-экономическое обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А.Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1 22 5/01.

42 «Разработка Концепции согласования оборонно-хозяйственной деятельности» 1 этап - Разработка проекта методики экономико-экологической оценки ущерба окружающей среде военными объектами при ведении на них оборонно-хозяйственной деятельности и определения суммарного ущерба окружающей среде от действия комплекса

дестабилизирующих ее факторов / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр

43 «Совершенствование механизма государственного управления в Арктике» 2 этап - Разработка проектов Концепции и технического задания проекта федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1.22 1/02

44 «Повышение энергонезависимости арктических регионов» 2 этап - Разработка проекта районирования арктической зоны по обеспеченности местными энергетическим ресурсами не углеводородного ряда и оценка их потребления / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1 22 2/02

45 «Создание условий устойчивого развития арктических регионов» 2 этап -Разработка проекта Концепции развития Арктической зоны Российской Федерации на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1 22 4/02

46 «Совершенствование системы управления социальным развитием Арктической зоны Российской Федерации» 2 этап - Разработка проекта типового положения «О порядке организации территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока Российской Федерации», методических рекомендаций по формированию устойчивых социально-экономических отношений при осуществлении хозяйственной деятельности на территориях традиционного / на-

учная экспертиза в интересах Минэкономразвития России проведена Б А Моргуновым // Минэкономразвития России М 2000, Шифр 1 22 5/02

47 «Разработка Концепции согласования оборонно-хозяйственной деятельности» 2 этап - Разработка проекта Концепции согласования оборонно-хозяйственной деятельности в части, касающейся утилизации особо токсичных веществ и обычных вооружений и экологической реабилитации территорий / научная экспертиза в интересах Минэкономразвития России про! штия России М

1 22 6/01

2000, Шифр 1 22 6/02

Формат 60x90/16. Объем/3,5 пл. Тираж 100 экз. Зак 989 Отпечатано в полиграфическом отделе географического фак-та МГУ им. М.В. Ломоносова

-i

)

\ !

»119 20

РНБ Русский фонд

2006-4 7737

Содержание диссертации, доктора географических наук, Моргунов, Борис Алексеевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 СУЩНОСТЬ ПРИНЦИПОВ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ПРОЦЕССА ВЫРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

§1.1. Концептуальные подходы

§ 1.2. Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в Арктической зоне России

§ 1.3. Современные импактные районы и «горячие» точки

Арктической зоны России

§ 1.4. Теоретические аспекты процесса выработки стратегических решений

§ 1.5. Выводы

ГЛАВА 2 ИССЛЕДОВАНИЕ РОЛИ ДЕЙСТВУЮЩИХ МЕХАНИЗМОВ ЭКОЛОГИЗАЦИИ В ПРОЦЕССЕ ВЫРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ. СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА

§2.1. Экологическая экспертиза

§ 2.2. Оценка воздействия на окружающую среду

§ 2.3. Стратегическая экологическая оценка

§ 2.4. Экономические механизмы экологизации процесса выработки стратегических решений

§ 2.5. Выводы

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ ЭКОЛОГИЗИРОВАННОГО ПРОЦЕССА ВЫРАБОТКИ РЕШЕНИЙ НА СТРАТЕГИЧЕСКОМ УРОВНЕ

§3.1. Принципы построения модели процесса выработки решений

§3.2. Границы, структура и общее содержание модели экологизированного процесса выработки решений на стратегическом уровне

§3.3. Сущность понятия теоретического подхода к созданию стратегических документов

§3.4. Выводы

ГЛАВА 4 ОПИСАНИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ ЭКОЛОГИЗИРОВАННОГО ПРОЦЕССА ВЫРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

§4.1. Разработка документов декларативного уровня. Содержание Этапа «Д»

§4.2. Разработка, согласование и утверждение Концепции реализации принятых декларативных решений. Содержание Этапа «К»

§4.3. Разработка, согласование и утверждение Программы (плана) реализации принятых декларативных решений. Содержание Этапа «П»

Экономические и финансовые аспекты выработки стратегических решений Выводы

§4.4.

§4.5.

ГЛАВА

ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ О СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИИ

§5.1. Формирование директивных решений о социально-экономическом развитии Арктической зоны России

§5.2. Формирование Концепции устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации

§5.3. Формирование НПД-Арктика

§5.4. Выводы

Введение Диссертация по наукам о земле, на тему "Методология учета экологического фактора в процессе выработки стратегии устойчивого развития Арктической зоны России"

Актуальность темы диссертационного исследования. Арктическая зона России (АЗР) играет особую роль в национальной экономике и устойчивом развитии (УР) арктических и других северных регионов страны. Потенциалом экономического роста и УР являются значительные запасы углеводородов и едва ли не весь спектр минерального, в том числе стратегического сырья, обнаруженных в недрах Арктики, а также живые ресурсы арктических морей и северных рек. Арктику отличают выгодные транспортно-географические условия, так как здесь пролегают кратчайшие пути между Россией, США и другими развитыми странами.

АЗР занимает более одной трети территории страны и характеризуется экстремальными природно-климатическими условиями. Здесь сосуществуют различные сферы жизнедеятельности - это традиционное природопользование народов Севера и хозяйственная деятельность пришлого населения, связанная, в основном, с разработкой и использованием природных ресурсов.

Большая часть АЗР занята тундрой, арктической пустыней, которые малопригодны для комфортного проживания человека. Однако здесь производится продукция, составляющая 11% национального дохода России (при доле населения, равной 1%) и 22% объема российского экспорта. В АЗР добывается и производится до 80% российского газа, более 90% - никеля и кобальта, 60% - меди, 96% - платиноидов, 100% - барита. На рыбохозяйствен-ный комплекс АЗР приходится до 15% от общих объемов улова водных биоресурсов и производимой рыбной продукции в Российской Федерации.

Россия ранее других государств приступила к широкомасштабному освоению и хозяйственному использованию Арктики, однако в современных условиях не в полной мере использует этот опыт и свои преимущества при формировании приоритетов международного сотрудничества и выработке своей национальной политики на принципах УР. В то же время другие при-арктические государства уже сформировали свои стратегические цели и приоритеты в Арктике и активно продвигают их на международном уровне.

Природная целостность арктической циркумполярной зоны, нарастающая экономическая деятельность и экологическая взаимозависимость обусловливают необходимость формирования арктическими странами общей стратегии УР в Арктике. В связи с этим триада социально-экономического развития (природа - население - хозяйство) приобретет интегральное выражение и новые приоритеты. Целеполаганием при принятии стратегических решений касающихся освоения и использования Арктики должно стать: сохранение благоприятной окружающей среды (минимизация или компенсация ее нарушений), обеспечение благополучия и социального прогресса коренного и пришлого населения, осуществление безопасной хозяйственной деятельности.

Современная организация природопользования в АЗР, в котором главенствующая роль отводится отраслям сырьевого комплекса и промышленного производства, находится в явном противоречии с ролью Арктики в формировании регионального и глобального экологического равновесия. В условиях уязвимой арктической природной среды ресурсный подход в освоении и использовании Арктики, ставший традиционным, обусловил значительную деградацию природных комплексов. На отдельных территориях возникла угроза сохранению благоприятной окружающей среды для коренного и пришлого населения. Интенсивная хозяйственная деятельность с доминирующей ролью ресурсодобывающих отраслей без учета высокой ранимости естественных арктических экосистем стала одной из причин ухудшения экологической ситуации практически на всей освоенной территории АЗР. Продолжение такой политики может иметь катастрофические последствия на локальном, региональном, а затем на циркумполярном и биосферном уровнях.

Острота экологических проблем Арктики определяет необходимость принятия срочных и адекватных стратегических решений. В Российской Федерации в максимально короткие сроки должна быть сформирована национальная стратегия УР АЗР. Это обусловлено рядом причин: вовлечением АЗР в процесс глобализации мировой экономики, развитием международных торгово-экономических связей и научно-технического сотрудничества между арктическими государствами с участием российских компаний и научных коллективов, а также возникновением новых вызовов и угроз, связанных с трансграничным загрязнением и глобальным изменением климата. Дополнительная мотивация связана с вступлением России в председательские функции в межправительственном Арктическом совете на период 2004-2006 годы.

В сложившихся условиях утилитарно-потребительская эксплуатация ресурсов Арктики должна быть заменена научно обоснованным методом рационального освоения ресурсов с законодательно закрепленными требованиями к ведению хозяйственной деятельности, обеспечивающими экологическую стабильность природной среды Арктики и компенсацию всех нежелательных нарушений ее функциональных особенностей. Однако экологическая составляющая процесса выработки стратегических решений в области УР в Арктике на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях, в отличие от экономической и социальной составляющих УР, изучена в наименьшей степени. Вследствие недостаточной изученности влияния антропогенных и техногенных факторов на естественные механизмы стабилизации окружающей среды, регуляции ее биотической компоненты, для экологического обоснования стратегии УР арктической зоны в настоящее время необходима резкая активизация соответствующих научных разработок. Именно это определяет актуальность темы данного диссертационного исследования, ее теоретическое и практическое значение.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологии стратегической экологической оценки и учета экологического фактора на всех стадиях принятия стратегических решений в сфере социально-экономического развития, обеспечивающих переход арктической зоны Российской Федерации к устойчивому развитию.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе были решены следующие задачи: рассмотрены принципы воздействий антропогенных и техногенных факторов на компоненты арктической природной среды и проведено ранжирование природных комплексов по степени их устойчивости к разным видам техногенных воздействий с выделением районов с наибольшей деградацией и их локализации по отношению к промышленным центрам АЗР; проведено районирование территории АЗР по степени остроты экологической ситуации; установлены основные причины формирования неблагоприятной экологической ситуации в АЗР и их зависимость от технологии традиционного (ресурсного) подхода к процессу выработки стратегических решений, касающихся размещения производительных сил, модернизации производств, адаптации структуры экономики регионов к новым условиям; разработана теоретическая модель экологизации процесса выработки стратегических решений, предусматривающая использование научно обоснованных методов планирования и проектирования объектов экономики и социальной сферы в сочетании с осуществлением компенсационных природоохранных мероприятий; проведен анализ существующих методов и примеров учета экологического фактора (в том числе зарубежного опыта) в принимаемых решениях; разработан механизм стратегической экологической оценки, обеспечивающий учет экологического фактора в процессе подготовки и принятия стратегических решений; определены функции различных участников (субъектов) процесса выработки стратегических решений и легитимные действия, направленные на согласование интересов всех заинтересованных сторон и условия их достижения; разработана система учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений, включающая теоретическую модель, схемы и процедуры ее реализации; проведена экстраполяция разработанной теоретической модели учета экологического фактора на нормативные правовые и другие документы, в соответствии с которыми осуществляется государственное регулирование в области устойчивого развития и практическое решение экологических проблем Арктики, в том числе на международном уровне.

Объектом исследования является арктическая зона России с ее особо уязвимым природным комплексом и уникальным природно-ресурсным потенциалом, в которой процессы локального, регионального и трансграничного загрязнения окружающей среды создают угрозу среде обитания человека и устойчивому развитию, а предотвращение, снижение и ликвидация нежелательных экологических последствий требует принятия стратегических решений на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.

Предметом исследования являются условия включения экологического фактора в процесс формирования стратегических решений обеспечивающих устойчивое развитие АЗР и его приоритет над другими факторами развития в районах с критической экологической обстановкой.

Теоретические и методологические основы выполненной работы сформированы как синтез: 1) классических положений российской экологической науки и работ, посвященных теоретическим основам устойчивого развития (В.И. Вернадский, В.Г. Горшков, Н.Ф. Глазовский, В.И. Данилов-Данильян, К.Я. Кондратьев, В.А. Коптюг, А.В. Яблоков, М.Я. Лемешев, В.К. Левашов, К.С. Лосев, В.М. Матросов, Н.Н. Моисеев, С.П. Никоноров, А.Д. Урсул, Г.П. Щедровицкий); 2) научных разработок по вопросам усовершенствования механизмов государственного регулирования в области устойчивого развития (О.А. Адамеску, А.Н. Арцибашев, И.И. Барциц, Е.П. Велихов, Г.К. Войтоловский, А.Г. Гранберг, В.А. Корзун, Н.Н. Лукьянчиков, Е.В. Малиновской, Т.И.Моисеенко, Т.С. Хачатуров, Ю.К. Шафраник); 3) зарубежных концепций, теорий и опыта в области устойчивого развития (Caldwell, L.K., James A. Roberts, Pigou F.C и др.); 4) нормативных правовых, предплановых, программных и других документов, касающихся социально-экономического и экологического развития АЗР, в том числе международных конвенций и соглашений по проблемам Арктики.

В основу работы положено сочетание дедуктивного и индуктивного путей познания и системный анализ, которые реализуются на концептуальном уровне формирования модели учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области устойчивого развития АЗР. Использование метода экологической диагностики позволило выявить и изучить признаки, характеризующие современное и ожидаемое состояние окружающей среды для различных сценариев развития промышленного производства в регионе и провести районирование территории АЗР по степени остроты экологической ситуации.

Информационную и фактологическую базу исследования составляют нормативно-правовые документы в области устойчивого развития, экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды Арктики, результаты научных исследований и разработок, выполненных с участием диссертанта в рамках реализации подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан», научные труды и публикации российских и зарубежных ученых, данные государственной статистики.

На защиту выносятся:

1. Методология учета экологического фактора на всех стадиях процесса выработки стратегических решений, направленных на создание условий для устойчивого развития Арктики и решения проблем восстановления и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала региона.

2. Стратегическая экологическая оценка, как механизм, позволяющий выявить возможные неблагоприятные экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия реализации стратегических решений в области устойчивого развития.

3. Обоснование нормированного регулирования хозяйственной и иной деятельности на основе «принципа экологизации», который предусматривает сочетание двух направлений: (а) экологического, биосферного и (б) экономического, ресурсного. Реализация этого принципа позволит обеспечить переход от традиционных форм планирования к качественно новой модели подготовки и принятия стратегических решений, адекватных требованиям к сохранению жизнеобеспечивающих ресурсов и обеспечению устойчивого развития в целом.

Научная новизна и основные результаты, полученные автором: установлено, что возникновение напряженной экологической ситуации в АЗР обусловлено реализацией легитимного экономического, ресурсного подхода при принятии стратегических решений в сфере природопользования, хозяйственной и иной деятельности без учета высокой ранимости естественных природных экосистем региона и возможных неблагоприятных экологических последствий их реализации; разработана процедура СЭО, в основу которой положены природно-ландшафтная дифференциация территории региона и базирующееся на геоэкологической информации прогнозирование изменения экологической ситуации в результате реализации стратегических решений; предложена и научно обоснована теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений (далее именуется - модель), предусматривающая согласованные и регулируемые действия участников этого процесса - инициаторов хозяйственной деятельности, инвесторов, органов государственной власти, общественности и местного населения; сформирован единый методологический подход к реализации данной теоретической модели на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.

Предложенные теоретические подходы апробированы в процессе подготовки и принятия документов стратегического уровня, касающихся организации международного сотрудничества и решений на национальном и региональном уровнях в области устойчивого развития и защиты окружающей среды российской Арктики.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности применения разработанной теоретической модели учета экологического фактора для формирования любых стратегических документов в сфере обеспечения устойчивого развития. Разработанная стратегическая экологическая оценка предлагается в качестве научно-правового инструмента государственного регулирования социально-экономического развития. Одновременно предложен инструментарий финансового обеспечения процесса выработки экологически обеспеченных стратегических решений.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования в разное время были использованы при подготовке нормативно-правовых документов, направленных на обеспечение перехода АЗР к устойчивому развитию (Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике, Концепция устойчивого развития Арктики и т.д.). Отдельные положения диссертации применялись при подготовке различного рода программ, прогнозов и моделей управления природоохранной деятельностью в АЗР (Развитие Северного морского пути, подпрограмма «Освоение и использование Арктики» ФЦП «Мировой океан» и др.).

В 1999-2003 гг. автор возглавлял в Минэкономразвития России научно-экспертную комиссию по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам. Под его научным руководством и при его непосредственном участии проводились исследования в рамках подготовки и утверждения Национального плана действий по защите арктической морской среды (НПД-Арктика) и международного проекта ГЭФЛОНЕП «Российская Федерация - Поддержка Национального плана действий по защите арктической морской среды». На основе разработанной в диссертации методологии в рамках данного проекта проводится СЭО. Автор является представителем Российской Федерации в межправительственном Арктическом совете (председатель рабочей группы по устойчивому развитию) и в международном Арктическом научном комитете.

Материалы исследований по формированию НПД-Арктика были доложены на международных совещаниях и конференциях: Вашингтон (США), 2001 г.; Рованиеми (Финляндия), 2001 г., 2002 г.; Москва (Россия), 2001г.; Монреаль (Канада), 2001 г.; Рейкьявик (Исландия), 2002 г., 2003 г.; Оулу (Финляндия), 2002 г.

Публикации по теме диссертации. По теме диссертации автором опубликовано 35 научных работ, в том числе 3 монографии.

Структура и содержание диссертационной работы построены в соответствии с ее целями и задачами. Содержание работы изложено во введении, пяти главах и заключении. Работа состоит из 292 страниц текста, 24 таблиц, 43 рисунков, включая 1 карту, и приложения на 32 стр. Список использованной литературы включает 301 наименование отечественных и зарубежных источников.

Заключение Диссертация по теме "Геоэкология", Моргунов, Борис Алексеевич

§2.5 Выводы

1. Экологические требования являются неотъемлемым элементом разработки стратегических решений. В тоже время, исследования показали, что имеющиеся отдельные инструменты экологизации ПВР (ГЭЭ, ОВОС) механизмы платности природопользования не ориентированы на решение поставленной задачи именно на стратегическом уровне.

2. ГЭЭ является исключительной компетенции государственного органа исполнительной власти, что обеспечивает единство методологии, применение сравнимых норм и предсказуемость выводов. Предмет ГЭЭ - непосредственные проектные решения; субъекты - специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды разного уровня компетенции и инициатор деятельности. Несмотря на всеобщность проведения ГЭЭ по отношению к разным этапам выработки решений и разработки обосновывающей документации (от законов, соглашений, постановлений до ТЭО/проектов строительства), практика экспертизы стратегических документов ничтожно мала, нормативное поле ГЭЭ при экспертизе стратегических разработок не определено. ГЭЭ, чтобы обеспечить эффективное выполнение поставленных перед ней задач, должна: быть встроенной в процесс выработки решений на стратегическом уровне; обладать нормативной базой, тесно связанной с нормативной базой проектирования и инструментами принуждения выполнения требований всеми участниками ПВР. Только расширив предметную область ГЭЭ, можно перейти к анализу и оценке принципиальных стратегических решений, оценивая весь их жизненный цикл - от момента зарождения замысла и до стадии технической реализации.

3. ОВОС - инструмент инициатора деятельности, с помощью которого формируются экологически обеспеченные решения. ОВОС - это, прежде всего, последовательность действий, структурированный процесс учета экологических требований и условий в ПВР. ОВОС проводится на тех этапах ПВР, когда еще возможно внести изменения в подготавливаемые решения. Обязательным условием ОВОС является общественное обсуждение будущего проекта.

4. СЭО применяется при разработке стратегических решений - концепций, планов и/или программ развития. СЭО создает условия рассмотрения стратегических проблем, связанных с обоснованием и размещением хозяйственных объектов; формированием понимания и выявления потенциальных воздействий планируемой деятельности на окружающую среду и возможных экологических последствий ее осуществления. В рамках проведения СЭО процесс формирования стратегического документа осуществляется на основе намного более широкого набора взглядов, целей и ограничений, чем только те, которые первоначально определены инициатором с учетом его интересов. В силу нескольких причин СЭО не получила в России широкого признания - это и отсутствие должного уровня общественного понимания преимуществ и методов применения СЭО, отсутствие правовой базы, источников и механизмов финан

• сирования.

5. Идея платности природопользования (или включения социальных и экологических приоритетов в состав издержек в виде так называемых «социальных результатов ухудшения качества окружающей среды») внедряется в ПВР еще со времен Стокгольмской конференции по защите окружающей среды (1972 г.). Краткий анализ различных подходов, используемых в разных странах одновременно или порознь для совершенствования действующих механизмов природопользования или создания новых, но основанных на оценке затрат в охрану природы, показывает, что конечная цель - стабилизация экологической ситуации - так и не была достигнута.

• 6. Только консенсус всех участников ПВР по вопросам экологической обеспеченности принимаемых решений позволит не допустить возникновения неблагоприятных экологических последствий при их реализации.

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ ЭКОЛОГИЗИРОВАННОГО ПРОЦЕССА ВЫРАБОТКИ РЕШЕНИЙ НА СТРАТЕГИЧЕСКОМ УРОВНЕ

§ 3.1. Принципы построения модели процесса выработки решений

В главе 1 автором была рассмотрена концептуальная схема процесса выработки решений (ПВР), неотъемлемым условием эффективности которого должно рассматриваться участие в нем не только инициатора намечаемой деятельности, но и органов государственной власти, общественности и местного населения. Кроме того, участие каждого субъекта в ПВР определяется как выполнением закрепленных в законодательных требованиях функций, так и стремлением удовлетворить собственные интересы посредством реализации имеющихся возможностей.

Как уже отмечалось при анализе возможных последствий хозяйственной деятельности, необходимость сочетания интересов различных субъектов - участников ПВР, обусловливает разработку особых методов регулирования хозяйствования, создания его правовых основ, адекватных особым природным условиям АЗР и стратегическим целям развития региона.

Все субъекты ПВР преследуют собственные интересы, которые всегда детерминируются социально-экономическими условиями. При этом не существует абсолютных или универсальных критериев эффективности природопользования, например, таких, как долговечность, красота, качество или затраты труда [3]. В условиях Арктики такой вывод еще более очевиден. Проиллюстрируем это еще раз, проведя социально-экономическую детерминацию природопользования в АЗР на основе открытых публикаций в СМИ (табл. 3.1) [15,23,208].

Социально-экономические проблемы также меняются в зависимости от требований времени, развития общества и т.д. Сейчас уже ясно, например, что только строительство очистных сооружений не является единственным и тем более самым эффективным средством решения экологических проблем и зачастую тормозит решение экономических задач.

Библиография Диссертация по наукам о земле, доктора географических наук, Моргунов, Борис Алексеевич, Санкт-Петербург

1. Выход (2) из понятийной нормируемой концептуальныпроцедуры 1. модели предметной м методам.

2. Выход (1) из Определение и Согласованно Руководительпроцедуры 3 согласование выявленные работ.конфликтных конфликтные Специалисты

3. Выход (1) из Разработка и 1. Согласованная Руководительпроцедуры 1 согласование система норм в работ.

4. Выход (1) из системы норм как структуре Специалистыпроцедуры 4 способов нормируемых предметники.урегулирования объектов с их Юристы.выявленных аспектами (в Другиеконфликтных процедуру 6) участники.ситуаций

5. Выход 1 из Документировали (1) Согласованный Руководительпроцедуры (4) е системы норм, нормативный работ.

6. Выход 1 из т.е. признание им документ Специалистыпроцедуры 5 требуемой предметники.юридической Юристы.формы, Методист.разнесение норм по рубрикам создаваемого нормативного документа и его согласование

7. Приаралье и низовья р.Амударьи с обходом Аральского моря с запада через Устюрт). При этом разработчики сразу отметили, что «водозабор из дельты р.Волги неприемлем из-за несовместимости с интересами рыбного хозяйства» 180.

8. Исследования, изложенные в данной главе, показывают, что качество разрабатываемого стратегического документа принципиально не

9. Примененный в работе подход к созданию стратегических нормативных документов для АЗР можно назвать теоретическим, поскольку он основан на построении логико-понятийной модели предметной области, регламентируемой в стратегическом документе.

10. ГЛАВА 4. ОПИСАНИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ ЭКОЛОГИЗИРОВАННОГО ПРОЦЕССА ВЫРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

11. За исключением законодательных актов РФ и субъекта Федерации, международных конвенций и соглашений с участием РФ, актов судебных инстанций РФ

12. Рис.4.1. Схема процедуры ДТ-1. Выбор проблемы, решение которой требует принятия декларативного документа (технический аспект)

13. АЗР (процедура ДТ-2). Характеристика ОДР затем будет использоваться при разработке Концепции реализации идеи, планов и программ на этапах «К» и «П».

14. Рис. 4.2. Схема процедуры ДТ-2. Формирование идеи решения выбранной проблемы (технический аспект)

15. Информация о специфичес ких экологических проблемах назатрагиваемой территории * "

16. Варианты идей решения выбранной проблемы1из ДТ-1-2

17. Описание выбранной проблемытиз ДЭК-1

18. Перечень ключевых экономических ограничений для решения выбранной проблемы1. Процедура ДЭ-1 Ивициатор

19. Выявление ключевых экологических и социальных проблем и ограничений, влияющих на формирование выбранной проблемыиз ДТ-1-1

20. Характеристика объекта декларативных решенийиз ДТ-2-3

21. Идея решения выбранной проблемы,согласованная общественностью и иными заинтересованными сторонами1. Г^ ВДТ-1

22. Характеристика экологической и социальной обстановки на затрагиваемой территории

23. Процедура ДЭ-2 Инициатор "Д", заинтересованные стороны Предварительная экологическая оценка идеи решения выбранной проблемыв ДТ-2-3, ^ КТ-1-1 f от МПР России и иных источников

24. Процедура ДЭ-3 Инициатор "Д",заинтере-сованные стороны

25. Разработка предварительных экологических условий реализации идеи решении выбранной проблемы (декларативных решений )

26. Предварительные экологические условия реализации идеи решения выбранной проблемы (декларативных решений)в ДТ-3, KT-1, КЭ-1-1

27. Правовые и финансово-экономические условия развития затрагиваемой территории1из ДЭ-3

28. Предварительные экологические условия реализации идеи решения выбранной проблемы декларативных решений1.из ДЭК-3

29. Материалы экономического аспекта для декларативного документа(указ, распоряжение, постановление)из ДТ-2, ДЭК-3f из ДЭ-2-2

30. Идея решения выбранной проблемы (Формула идеи), согласованная с общественностью и иными заинтересованными сторонами

31. Предварительная экологическая оценка идеи решения выбранной проблемы

32. Процедура ДТ-3 Инициатор "Д"

33. Разработка декларативного документа (указ, распоряжение, постановление), регулирующего решение выбранной проблемыв органы власти на согласование

34. Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление)от органов власти

35. Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление), согласованный органами властив процедуры ДТ-4, ДЭК-3

36. Рис. 4.4. Схема процедуры ДТ-3. Разработка декларативного документа (указ, распоряжение, постановление) (технический аспект)

37. Рис.4.6. Схема процедуры КТ-1. Выявление «внешних» интересов, затрагиваемых принятыми декларативными решениями. Обоснование цели и задач разработки Концепции (технический аспект)

38. По существу речь не должна идти только о решении одной практической задачи или даже целого комплекса таких задач.

39. Предварительная экологическая оценка идеи решения выбранной проблемыот МПР России и иных источников

40. Специфика хозяйствования на затрагиваемой территории

41. Необходимые условия для стабильного экономического роста

42. Информация о состоянии окружающей среды, наличии особо охраняемых территорий,флоры и фауны на затрагиваемой территории

43. Международные обязательства РФ, законодательные и специфические требования

44. Операция КТ-1-1 инициатор "К"1из ДТ-1-1

45. Характеристика объекта декларативных решенийу ИЗ ДТ-4

46. Декларативный документ (указ, распоряжение, постановление)

47. Выявление "внешние" интересов, затрагиваемых принятыми декларативными решениями

48. Выявленные "внешние "интересы, затрагиваемые принятыми декларативными решениями

49. Операция КТ-1-2 инициатор "К"Iв КТ-2-1

50. Определение целей и задач реализации Концепции реализации принятых декларативных решений1. Цели и задачи реализации

51. Концепции принятых декларативных решений

52. Операция КТ-1-3 инициатор "К"т

53. Определение этапов достижения целей реализации Концепции реализации принятых декларативных решенийв КТ -2 -1X

54. Этапы достижения целей реализации Концепции реализации принятых декларативных решений"

55. Правовые и финансово-экономические условия развития затрагиваемой территориииз ДФ-1

56. Операция КТ-1-4 инициатор "К" Выбор варианта приемлемого технического решения реализации принятых декларативных решений

57. Вариант приемлемого технического решения в КЭ-2-1, КЭК-2, КФ-2

58. Рис.4.7. Схема операций процедур1-4 Этапа «К» (технический аспект)

59. Рис.4.8. Схема процедуры КТ-2. Формирование Концепции реализации принятых декларативных решений (технический аспект)

60. Основные направления определяют структуру будущей Концепции (операция КТ-2-2).

61. Рис.4.9. Схема Процедуры КТ-3. Доработка Концепции реализации принятых декларативных решений по замечаниям и предложениям общественности и заинтересованных сторон (технический аспект)

62. Рис.4.10. Схема процедур экологического аспекта Этапа «К»

63. Рис. 4.11. Схема процедур КТ-4. Согласование и экспертиза Концепции принятых декларативных решений (технический аспект)

64. Рис.4.12. Процедура КТ-5. Утверждение Концепции принятых декларативных решений. Опубликование Концепции в СМИ (технический аспект)

65. Рис.4.13. Схема процедуры ПТ-1. Оценка социально-экономического, технического и экологического состояния объекта декларативных решений (технический аспект)

66. Особое место занимают вопросы здравоохранения, образования, исторического и культурного наследия.

67. Рис.4.14. Схема процедуры ПТ-2. Определение целей, задач и общего направления развития объекта декларативных решений (технический аспект)

68. Долговременными целями перспективного развития АЗР, которые были сформулированы в материалах, предшествующих разработке НПД

69. Рис.4.15. Схема процедуры ПТ-3. Выявление возможностей материально-ресурсного и финансового обеспечения развития объекта декларативных решений (технический аспект)

70. Информация о мерах государственного регулирования Программы позволит сделать оценку материальных ресурсов, которые могут быть исполь-• зованы при ее реализации (операция ПТ-3-2).

71. Рис.4.16. Схема процедуры ПТ-4. Формирование Программы реализации принятых декларативных решений (технический аспект)

72. Положите льное заключение ГЭЭ на проект Ко нцепциииз ПТ-2-1сновные направления ко мплексного развития объ екта декларативных решений

73. Цели и задачи комплексногоразвития объекта планирования на федеральном и региональном уровне

74. Цели и задачи комплексногоразвития объекта планирования на уровне хозяйствующего субъекта1. Процедура ПЭ-Инициатор "П-1

75. Подготовка, обсуждение и согласование Технического задания на проведение СЭО Программы реализации принятых декларативных решений1. Отчет по СЭО Концепции1.из КЭ-4из ДТ-2-2

76. Перечень экологических условий реализации Концепции

77. Характеристика объекта декларативных решенийиз ПЭК-2

78. Ориентировочная стоимость мероприятий, включенных в Перечень экологических условий реализации Плана/ ПрограммыI

79. Оценка качества окружающей среды на затрагиваемой территории

80. Техническое задание на проведение1. СЭО программыизППТ-4-:;

81. Проект программы (первая редакция)тиз ПТ-3-1

82. Федеральные целевые программы, направленные на развитие объекта планирования

83. Обеспечение Плана/Программы материальными и иными ресурсами

84. Процедура ПЭ-2 Инициатор "П"

85. Проведение СЭО Программы. Подготовка Отчета по СЭО (первая редакция) и Перечня экологических условий (первая редакция)в ПЭ-4-1

86. Отчет по СЭО Программы (первая редакция)проект Перечня экологических условий реализации Программы (первая редакция)тв ПЭ-4-2

87. Процедура ПЭ-3 Инициатор "П"

88. Организация и проведение общественных обсуждений проекта Программы реализации принятых декларативных решений

89. Предложения по уменьшению (ликвидации) неблагоприятных экологических, социальных и других последствий реализации Программы

90. Процедура ПЭ-4 Инициатор "П"

91. Протоколы результатов общественных обсуждений проекта программыJ

92. Доработка материалов СЭО программы реализации принятых декларативных решенийвПТ-5

93. Предложения к мероприятиям по предотвращению неблагоприятных воздействий на окружающую среду реализации Программы

94. Перечень экологических условий реализации Программы реализации принятых декларативных решений

95. Отчет по СЭО Программы реализации принятых декларативных решенийзаинтересованным сторонам, в ПТ-4-3

96. Рис. 4.17. Схема процедур Этапа П "Разработка, согласование и утверяедение программы реализации принятых декларативных решений" (экологический аспект)

97. В рамках СЭО разрабатываются Перечень экологических условий реализации Программы (операция ПЭ-2-3) и предложения к мероприятиям по предотвращению неблагоприятных воздействий на окружающую среду (операция ПЭ-2-1).

98. Рис.4.18. Схема операций процедур ПЭ-3 (проведение общественных слушаний) экологического аспекта Этапа «П»

99. Рис.4.19. Схема процедуры ПТ-5. Доработка проекта Программы реализации приня тых декларативных решений (технический аспект)

100. Рис. 4.20. Схема процедуры ПТ-6. Согласование и экспертиза проекта Программы реализации принятых декларативных решений (технический аспект)

101. Процедура ПТ-7. Утверждение Программы реализации принятых декларативных решений. Опубликование программы в СМИ (рис.4.21). Утверждение Программы реализации принятых декларативных решений является завершающей обязательной процедурой ПВР.

102. В органы власти на исполнение, публикация в СМИ

103. Рис.4.21. Схема процедуры ПТ-7. Утверждение Программы реализации принятых декларативных решений. Опубликование программы в СМИ (технический аспект)

104. Стратегические решения должны стать реализуемыми, а для этого необходимо изменить традиционные схемы их финансирования. Экономические и финансовые аспекты являются неотъемлемой частью любого стратегического решения.201

Информация о работе

Моргунов, Борис Алексеевич
доктора географических наук
Санкт-Петербург, 2006
ВАК 25.00.36

Диссертация

Методология учета экологического фактора в процессе выработки стратегии устойчивого развития Арктической зоны России - тема диссертации по наукам о земле, скачайте бесплатно

Автореферат

Похожие работы