Бесплатный автореферат и диссертация по наукам о земле на тему

Оценка эффективности управления в органах государственной исполнительной власти (на примере районных государственных администраций)

ВАК РФ 25.00.02, Палеонтология и стратиграфия

Автореферат диссертации по теме "Оценка эффективности управления в органах государственной исполнительной власти (на примере районных государственных администраций)"

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

АРТИМ Іванна Іванівна

УДК 352.075 (477)

ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ (НА ПРИКЛАДІ РАЙОННИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ)

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Львів-2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник:

доктор економічних наук, професор ЛЕСЕЧКО Мирон Дмитрович, декан факультету державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ при Президентові України

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент ВОРОТІН Валерій Євгенович, професор кафедри економічної теорії та історії економіки НАДУ при Президентові України;

кандидат економічних наук, доцент ГОЛОМОВЗИЙ Віктор Миколайович, доцент кафедри управління трудовими ресурсами Національного університету “Львівська

політехніка

Провідна установа:

Інститут політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, м. Київ

Захист відбудеться 21 травня 2004р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, Львів, смт. Брюховичі,

вул. Сухомлинського, 16

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, Україна, Львів, смт. Брюховичі, вул.. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий 20 квітня 2004р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради К 35.860.01

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема ефективності є складною і суперечливою. Вона стосується усіх сфер суспільного життя, зокрема, галузі державного управління. Створення ефективної системи державного управління стало однією з головних передумов успішного впровадження адміністративної реформи в Україні, яка спрямована формування принципово нової моделі публічної влади.

Водночас, важливими стають питання оцінки ефективності органів державного управління. Обсяг завдань, які покладаються на органи виконавчої влади, особливо на районному рівні, зумовлює використання широкого спектру критеріїв при оцінці їхньої управлінської діяльності. Тому необхідна розробка комплексної науково-обгрунтованої методики оцінки ефективності роботи районних державних адміністрацій (далі -РДА), результати якої сприятимуть забезпеченню неупередженою інформацією усіх зацікавлених сторін, встановленню чітко окреслених цілей та розробки дієвих пропозицій з метою підвищення ефективності управління.

Але незважаючи на очевидність та актуальність теми, вона ше не отримала адекватного відображення в науковій літературі, шо пов’язано з низкою причин. З одного боку, така сіпуація зумовлена існуванням рвних базових підходів до визначення ефективності, що ускладнює розуміння суті ціа категорії. З іншого, серед науковців поки що відсутня одностайна думка щодо можливості оцінки ефективності державного управління в органах виконавчої влади. Однак на сьогодні інтерес до питань ефектіазіюсті державного управління у вітчизняній науці зростає, що пітверджується існуванням великої кількості досліджень з обраної тематики.

Значний внесок в обтрушування поняття “ефективність державного управління” зробили: В. Авер’янов, Ю. Бажал, В. Бакуменко, О. Кілієвич, В. Князев, М. Лесечко, А. Мельник, Н. Нижник, О. Оболенський, Р. Рудніцька, А. Чемерис, В. Цветков та інші. Питання оцінки ефективності державного управління на різних рівнях влади досліджували: Р. Білик, А. Гошко, О. Кулинич, Г. Мостовий, Г. Одінцова, Т. Проценко. Окремі теоретичні аспекти та підходи до формування ефективності державного управління розглядають: В. Воротін, Б. Гаєвський, Г. Дмитренко, С. Дубенко, Л. Зайцева, В. Луговий, О. Коржова, О. Крайник,

О. Красівський, Б. Кухта, Я. Малик, С. Мосов, П. Надолішній, В. Олуйко,

В. Ребкало, І. Розпугенко, С. Саханенко, С. Сєрьогін, О. Сушинський, Ю. Шаров та інші.

Серед праць зарубіжних дослідників науковий і практичний інтерес становлять роботи Г. Атаманчука, Т. Бернарда, Е. Ведунга, Г. Бухгарта, К Вайс, Г. Емерсона, Д Епштейна, Д. Зеркіна, В. Ігнатова, Й. Кхола, Р. Лайкерта, Б. Мільнера, Г. Райта, Ф. Тейлора, Г. Саймона та інших.

Актуальність зазначеної проблематики, її практична значимість і недостатня наукова розробленість визначили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації затверджена у 2001 р. Вченою радою Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і є складовою його плану науково-дослідних робіт, зокрема теми “Механізми підвищення ефективності державного управління в регіоні” (номер державної реєстрації 0100У002070), в якій автор приймав безпосередню участь.

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розвитку теоретичних основ ефективності державного управління та розробці методики її оцінки на прикладі РДА.

Реалізація поставленої мети передбачає вирішення таких конкретних завдань:

- узагальнити існуючі в зарубіжній і вітчизняній літературі підходи до визначення поняття “ефективність державного управління”, упорядкувати та уточнити категоріальний апарат, який відтворює характеристику ефективності в галузі державного управління з позиції системного підходу;

- провести критичний аналіз методологічної бази оцінки ефективності державного управління, обгрунтувати існуючі моделі оцінки ефективності та можливість їх застосування в районних державних адміністраціях;

- визначити основні фактори, що впливають на ефективність роботи РДА та сформувати систему критеріїв для їх оцінки;

- розробити комплексну методику оцінки ефективності роботи РДА із застосуванням системи моделей;

- апробувати запропоновану методику для оцінки ефективності роботи Жовківської та Пустомитівської РДА і на основі одержаних результатів розробити конкретні рекомендації та пропозиції для підвищення ефективності їх роботи.

Об’єктом дисертаційного дослідження є управлінська діяльність районних державних адміністрацій.

Предметом дослідження є сукупність теоретичних і методологічних засад оцінки ефективності державного управління в районних державних адміністраціях.

Гіпотеза дисертаційного дослідження полягає у припущенні, що ефективність державного управління - складна та суперечлива категорія, яка важко піддається вимірюванню. На нашу думку, можлива її інтегральна оцінка на базі системи моделей, що описують різні аспекти ефективності.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є система загальнонаукових і спеціальних методів, які призначені для отримання об’єктивних та достовірних результатів. Зокрема, з метою узагальнення та удосконалення категоріального апарату з питань ефективності державного управління застосовувались такі методи: системного аналізу, порівняння, абстрагування, конкретно-історичний метод. Для визначення основних факторів, що впливають на ефективність роботи РДА, були використані: структурно-функціональний метод, метод спостереження, аналізу тощо. А для здійснення оцінки ефективності роботи РДА застосовані такі методи: економіко-математичного

моделювання, статистичні, графічні методи, опис конкретних ситуацій, методи експертних оцінок.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у тому, що в дисертації:

вперше:

- обґрунтовано та розроблено методику оцінки ефективності роботи РДА, яка передбачає: вибір системи моделей для оцінки ефективності роботи РДА (у роботі запропоновано три моделі: факторно-критсріальна, ресурсна, модель стейкхолдерів); розробку інформаційно-методичної бази для реалізації обраних моделей; реалізацію моделей та аналіз їх результатів; визначення інтегрального показника, який об’єднує різні аспекти ефективності;

- визначено та обґрунтовано комплекс факторів, що впливають на ефективність роботи РДА, який включає три групи елементів:

1) внутрішньо-організаційні (організаційна структура, контроль за діяльністю РДА, формування цілей); 2) проміжні (управління персоналом, процедура прийняття управлінських рішень, організаційна культура та система мотивації); 3) фактори зовнішнього впливу (політична культура, взаємодія РДА з органами місцевого самоврядування, зв’язки з громадськістю); розроблено систему критеріїв для кількісної оцінки факторів;

удосконалено:

- термінологічний апарат у сфері ефективності державного управління, який у зарубіжній літературі представлений широким спектром термінів: ефективність, результативність, дієвість, продуктивність, технічна ефективність тощо; запропоновано власне визначення ефективності державного управління, що характеризується як міра досягнення соціально значимих результатів при суспільно виправданих затратах;

одержали подальший розвиток:

- теоретичні положення поняття “ефективність державного управління” з позиції системного аналізу, де ефективність розглядається як кількісно

виражений внесок системи у надсистему; на основі системного аналізу розроблено ресурсну модель оцінки ефективності роботи РДА, яка передбачає визначення впливу використаних в районі ресурсів на надходження до державного бюджету;

- шляхи підвищення ефективності роботи РДА через удосконалення процедури прийняття управлінських рішень, системи мотивації державних службовців, контролю за діяльністю РДА, застосування методів цільового управління та практики аудиту адміністративної діяльності;

узагальнено:

- підходи до визначення ефективності державного управління, які відтворюють численні аспекти цієї категорії; обгрунтовано ефективність державного управління з позиції економічних, соціальних, політичних, мотиваційних та організаційних важелів;

- існуючі у зарубіжній і вітчизняній практиці моделі та підходи до оцінки ефективності державного управління, більшість з яких є описовими та фрагментарними; обгрунтовано можливість застосування моделі стейкхолдерів, факторно-критеріальної моделі та експертних методів для оцінки окремих напрямів роботи РДА.

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані теоретичні положення, методичні підходи та практичні рекомендації щодо оцінки ефективності державного управління можуть бути використані органами державного управління та місцевого самоврядування для проведення оцінки ефективності їх діяльності з метою вдосконалення управлінських процесів та формування відкритої і прозорої влади.

Матеріали дисертації використовуються у навчальному процесі в ЛРІДУ НАДУ при підготовці магістрів державного управління (довідка № 340/01 від 16.04.2004р.). Розроблена автором методика оцінки ефективності роботи РДА використовується у практичній діяльності Турківської районної державної адміністрації (довідка № 258 від 7.04.2004р.), а також Львівською обласною державною адміністрацією для щоквартальної оцінки ефективності роботи РДА Львівської області (довідка №5/13-1386/5-10 від 06.04.2004р.).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та методологічні розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну, одержані дисертантом особисто. Дисертація є самостійною, завершеною роботою автора, виконаною впродовж стаціонарного навчання в аспірантурі (2001- 2004 рр.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором на таких конференціях: науково-практична конференція “Українське

державотворення: уроки, проблеми, перспективи” (Львів, 22.11.2001р.), науково-практична конференція “Ефективність державного управління в контексті становлення громадянського суспільства” (Львів, 22.01.2002р.), науково-практична конференція “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів,

23.01.2003р.).

Дисертація обговорювалась на засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у семи наукових працях, зокрема, у чотирьох фахових виданнях, загальним обсягом 3,2 друк, аркуша.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і 15 додатків. Загальний обсяг дисертації становить 231 сторінку, з яких основний зміст - 179 сторінок, додатки - 34 сторінки. Список використаних джерел налічує 187 позицій (зокрема 11 - іноземною мовою).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертації, формулюються мета, завдання, предмет, об’єкт та методи дослідження, визначається наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача та ступінь апробації результатів дослідження.

Перший розділ “Теоретичні засади оцінки ефективності державного управління” присвячений виявленню ступеня розробленості обраної тематики, обгрунтуванню теоретичних підходів до визначення ефективності державного управління у зарубіжній та вітчизняній літературі, аналізу існуючих моделей оцінки ефективності державного управління.

Аналіз зарубіжних та вітчизняних досліджень з питань ефективності державного управління дав змогу зробити висновок про існування різноманітних підходів до розуміння категорії “ефективність” в галузі державного управління. Така ситуація пов’язана зі специфікою державного управління, його масштабністю та унікальністю об’єкта, яким є суспільство. Зокрема, наголошується на економічних, соціальних, організаційних, політичних та інших аспектах ефективності.

Широкого розповсюдження у науковій практиці набула теорія людських ресурсів, яка розглядає індивідуальну ефективність керівника та персоналу через практичні навики, особисті якості і високу кваліфікацію. Важливого значення на сьогодні набуває соціальна спрямованість ефективності державного управління (результативність). Гї доцільно розглядати як узгодження результатів з метою,

забезпечення потреб суспільства Поширеним залишається підхід, який характеризує ефективність державного управління у політичному ракурсі і передбачає ступінь узгодженості конкретних політичних рішень, інтересів, поширешія демократі та законності.

Значну увагу у дисертаційній роботі присвячено організаційній ефективності державного управління, яка базується на складових організації (органу державного управління). Автор пропонує розглядати організаційну ефективність як оптимальну форму взаємозв’язків елементів системи управління, то передбачає оцінку мікроклімату, цілей, організаційної сірукіури, системи мотивації, технологій прийняття управлінських рішень тощо.

Найбільшого розповсюдження у зарубіжній та вітчизняній практиці набуло поняття “економічна ефективність”, яке визначається співвідношенням між кількістю витрачених ресурсів та одержаними результатами. Але небезпека економічного підходу полягає у тому, що він передбачає дотримання математичної точності, що здебільшого неможливо зробити в галузі державного управління. Досить важко визначити результат державного управління і оцінити зумовлений ним ефект. Окрім цього, результат може бути досягнутий внаслідок надто високих і невиправданих затрат, що призведе до негативних тенденцій в суспільстві. Тому існуючі- підходи не дають змоги розкрити цілісне бачення усіх складових категорії “ефективність”. Жоден з них не може повною мірою відобразити специфіку державного управління. З огляду на це, ми пропонуємо змістовніше визначення ефективності державного управління, яке передбачає міру досягнення соціально значимих результатів при суспільно виправданих затратах.

Існування різноманітних підходів до визначення ефективності державного уіравління спричинило деяку невпорядкованість категоріального апарату. Терміни “efficiency” та “effectiveness”, які використовуються в англомовній літературі з менеджменту та адміністрування, у вітчизняній літературі часто ототожнюються і перекладаються як економічна ефективність, соціальна ефективність, дієвість, технічна ефективність, організаційна ефективність, результативність, продуктивність тощо. А під поняттям “ефективність” розуміються певні вимоги до самого процесу управління.

Аналіз змістовного наповнення цих термінів доводить необхідність розмежування двох понять: власне ефективність (efficiency), яка визначається як співвідношення між затратами на проведення державної політики та досягнутими результатами, та результативність (effectiveness), яка характеризує ступінь відповідності досягнутих результатів поставленій меті.

Застосування системного підходу дало змогу розглянути державне управління як соціальну систему, а ефективність системи визначити через кількісно виражений позитивний вплив, який система вносить у функціонування надсистеми. Конкретний зміст системи відходить на

другий план, поступається оцінкою внеску системи у надсистему. Підтвердженням цього е застосування ресурсної моделі для оцінки ефективності роботи районних державних адміністрацій, яка передбачає оцінку надходжень до державного бюджету, тобто характеризує внесок району (системи) у функціонування держави (надсистеми).

Детальний аналіз методологічної бази оцінки ефективності державного управління доводить її фрагментарність та описовість. Існуючі у вітчизняній літературі підходи висвітлюють лише окремі аспекти роботи органів державної влади чи позиції окремих зацікавлених сторін. Висловлюється навіть гіпотеза про неможливість оцінки ефективності державного управління. З огляду на це, великого значення набуває зарубіжний досвід із оцінювання. Йдеться про дослідження ефективності, результативності та економічності діяльності органів державного управління як на рівні центрального уряду, так і на рівні місцевих органів влади. У зарубіжній літературі висвітлено різноманітні моделі оцінки ефективності державного управління. Зокрема, у дисертаційній роботі проаналізовано модель досягнення цілей (модель результативності), модель, орієнтовану на клієнта, модель, орієнтовану на зацікавлені сторони (модель стейкхолдерів), модель продуктивності, модель ефективності, експертне оцінювання, самооцінювання, вказано їх переваги та недоліки.

Встановлено, що жодна із запропонованих моделей не дає повної (інтегральної) та об’єктивної оцінки ефективності державного управління. Однак запропоновані моделі можуть бути корисними для оцінки окремих аспектів роботи державних органів влади.

У другому розділі “Обгрунтування основних факторів підвищення ефективності державного управління” визначено та проаналізовано основні фактори, які впливають на ефективність державного управління, розроблено систему критеріїв для їх оцінки.

З метою визначення комплексу факторів, які впливають на підвищення ефективності державного управління, нами розроблена факторна модель ефективності роботи РДА. Її основою є адаптована до умов районних державних адміністрацій практична модель системи менеджменту в місцевому самоврядуванні професора Нью-йоркського університету Г. Райта, до якої належать десять складових (факторів) (рис. 1).

Запропонована модель передбачає оцінку організаційної ефективності роботи РДА як оптимальної форми взаємозв’язків елементів системи управління. Фактори, що впливають на організаційну ефективність роботи РДА, запропоновано об’єднати у три групи. Першу групу становлять внутрішньо-організаційні фактори, які є у безпосередній компетенції РДА, а саме: організаційна структура, контроль за діяльністю РДА та

формування цілей у контексті стратегічного планування. Друга група представлена проміжними факторами, які характеризують людські ресурси РДА, і включає управління персоналом, процедуру прийняття управлінських рішень, організаційну культуру, систему мотивації. Третю фупу формують фактори зовнішнього впливу, які передбачають взаємодію РДА з різними зацікавленими сторонами. До неї належать: політична культура (взаємодія РДА з політичними партіями, громадськими організаціями, засобами масової інформації'), взаємодія РДА з органами місцевого самоврядування та зв’язки з громадськістю.

Рис.1. Факторна модель організаційної ефективності роботи РДА

Такий підхід доводить, що на ефективність державного управління впливають численні фактори і розглядати їх необхідно в комплексі, враховуючи більшість складних причинно-наслідкових взаємозв’язків і взаємозалежностей. Зосередження уваги на окремих факторах і нехтування іншими призводить до однобічного висвітлення результатів роботи РДА. Тому необхідно дотримуватись системного підходу до визначення факторів, які впливають на ефективність державного управління.

Для оцінки факторів та визначення їх впливу на ефективність роботи РДА розроблено систему критеріїв. Наприклад, щоб оцінити процедуру прийняття управлінських рішень, автором запропоновано такі критерії: рівень колегіальності у прийнятті управлінських рішень; прогнозованість та актуальність розпоряджень голови РДА; рівень децентралізації щодо прийняття рішень; підтримка ініціативи з боку персоналу. Для оцінки зв’язків із фомадськістю виділено критерії, які характеризують: доступ фомадян до інформації з питань виконавчої влади на місцях (прозорість діяльності РДА); налагодження системи служб та консультацій для фомадян; участь фомадськості у процесі прийняття управлінських рішень (відкритість РДА); підтримку добровільних об’єднань фомадян. Загалом було запропоновано 38 критеріїв, які характеризують організаційну ефективність роботи РДА. На наступних етапах дослідження усі критерії були включені у факторно-критеріальну модель оцінки ефективності РДА та піддані кількісному вираженню і порівнянню.

За допомогою факторної моделі встановлено, що ефективність державного управління - це не просто сукупність впливу окремих факторів, а результат складної взаємодії політико-правових, соціально-економічних, організаційно-управлінських, мотиваційних факторів та професійних якостей персоналу, кожен з яких відіфає важливу роль в иьому процесі.

У третьому розділі “Методика оцінки ефективності роботи районних державних адмшістрацій” розроблено методику оцінки ефекпівності роботи РДА, яка передбачає виконання наступних етапів: вибір системи моделей; формування інформаційно-методичної бази для реалізації моделей; аналіз результатів оцінювання за обраними моделями; визначення інтефального показника ефективності роботи РДА. *

Використання системи моделей пов’язано з неоднозначністю і суперечливістю поняття “ефективність” та його залежністю від комплексу факторів, які не можна охопити однією моделлю. До запропонованої системи ми включили три моделі: факторно-фитеріальну модель, модель стейкхалдерів, ресурсну модель, які дали можливість оцінити економічні, соціальні та організаційні аспекти роботи РДА.

Реалізація факторно-фигеріальної моделі передбачає оцінку організаційної ефективності роботи РДА та вимагає виконання таких кроків: І. Визначення факторів, що впливають на ефективність роботи РДА та пошук критеріїв їх оцінки.

2. Визначення еталонних абсолютних показників сформульованих критеріїв -коефіцієнтів значимості. 3. Визначення коефіцієнтів вагомості - ступеня впливу критеріїв на ефективність роботи РДА. 4. Розрахунок показників ефективності факторів, як суми добутків вагомості та значимості критеріїв. 5. Визначення загального показника ефективності роботи РДА за факторно-критеріальною моделлю як суми показників ефективності факторів поділеної на їх кількість. Коефіцієнти значимості відповідних критеріїв визначались методом опитування

державних службовців Жовківської і Пустомитівської РДА Львівської області та незалежних експертів. Результати оцінювання за факторно-критеріальною моделлю дали змогу зробити висновок про певне завищення оцінок роботи РДА державними службовцями, що свідчили про високий рівень ефективності. Експертна оцінка, на нашу думку, показала об’єктивніші результати (середній рівень ефективності) і дала змогу виявити проблемні зони управлінського процесу, які пов’язані із системою мотивації, управління персоналом, контролем за діяльністю РДА та процедурою прийняття управлінських рішень. Саме ці фактори характеризуються у двох аналізованих РДА найнижчим рівнем ефективності (табл. 1).

Використання моделі стейкхолдерів (stake holders) передбачає оцінку ефективності роботи РДА зацікавленими сторонами та висвітлює соціальні аспекти діяльності РДА, які проявляються у задоволенні потреб населення. Реалізація моделі також проводилась у декілька етапів: 1. Вибір

зацікавлених сторін. Нами запропоновано залучити до оцінювання населення чотирьох соціальних груп: пенсіонерів, безробітних, найманих працівників та підприємців. 2. Оцінка ефективності роботи РДА в розрізі окремої соціальної групи та аналіз одержаних результатів. 3. Визначення загальної оцінки ефективності роботи РДА за моделлю стейкхолдерів, враховуючи чисельність зацікавлених сторін у генеральній сукупності (загальній чисельності населення району). Результати оцінювання показали, що підприємці висловились за високий рівень ефективності роботи РДА, наймані працівники - за середній рівень ефективності, а пенсіонери та безробітні оцінили роботу РДА низьким рівнем ефективності (табл.1). Загальна оцінка ефективності роботи РДА мешканцями районів становила 0,36 - 0,33 бала (низький рівень ефективності), що свідчить про незадоволеність населення роботою РДА.

Для реалізації ресурсної моделі було використано багатофакторний кореляційний та регресивний аналіз, який характеризує економічну ефективність роботи РДА і передбачає виконання наступних етапів:

1. Вибір результативного показника ефективності роботи РДА. 2. Відбір факторів-аргументів, що впливають на рівень результативного показника.

3. Встановлення форми зв’язку (рівняння регресії) між результативним показником та факторами-аргументами. 4. Кількісна оцінка залежності між факторами-аргументами та результативним показником - визначення параметрів зв’язку. 5. Аналіз отриманих результатів - інтерпретація моделі. 6. Прогнозування результативного показника.

За результативний показник запропоновано взяти надходження до державного бюджету, який має надійне статистичне забезпечення і може бути прийнятий для оцінки ефективності роботи РДА. Окрім того, цей показник свідчить про кількісно виражений вплив, який система (район) вносить у функціонування надсистеми (держави). Фактори, що впливають

на результативний показник, були представлені ресурсами, використаними В раЙОНІ ДЛЯ еКОНОМІЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ (Х] - х8).

Для опису форми зв’язку між результативним показником та факторами-аргументами обрана найрозповсюдженіша форма, що описує залежність між економічними процесами - лінійна функція типу:

У = ао + а,х,+ а2х2 + ...+апхп, (1)

де у - результативний показник;

Х|-Х8 - фактори-аргументи; ао - вільний член рівняння;

а,-а2- коефіцієнти регресії.

Основою аналізу є статистичні дані двох районів за 1996 - 2002 рр. В результаті обробки статистичної інформації одержано математичну модель, яка показує залежність надходжень до державного бюджету від використаних ресурсів: у = 1000,18 + 111Д7х, - 246,25х2 + 257,75х3 - 14,70x4 + 187,86х5 - 0Д08хб + + 57,87x7 + 201,51x8, (2)

де у - надходження до державного бюджету;

х: - введення в дію основних фондів; х2 - використання палива;

х3 - використання електроенергії; х4 - посівні площі; х5 - обсяг підрядних

робіт; х6 - експорт; х7 - роздрібний товарооборот; х8 - середньорічна кількість найманих працівників.

За допомогою ресурсної моделі (2) встановлено, що позитивний вплив на рівень надходжень до державного бюджету, який характеризують коефіцієнти еластичності, мають такі ресурси: середньорічна кількість найманих працівників (0,88), обсяг використаної електроенергії (0,65), роздрібний товарооборот (0,15), обсяг підрядних робіт (0,12), основні фонди (0,09). Негативний вплив на надходження до державного бюджету спостерігаємо при збільшенні використання палива (-0,35), підвищенні обсягів експорту (-0,17) та збільшенні посівних площ (-0,15), що не відповідає елементарній логіці і може свідчити про нераціональне використання ресурсів, тінізацію економіки та використання застарілих технологій.

На основі моделі (2) визначено розрахункові значення надходжень до державного бюджету, які були зіставлені із фактичними даними по Жовківському та Пустомитівському районах (рис. 2). Перевищення суми надходжень до державного бюджету над розрахунковими значеннями свідчить про вищу ефективність роботи РДА. Фактичні дані, які знаходяться нижче математичної моделі характеризують низький рівень ефективності (рис. 2). Для узагальнення результатів ресурсної моделі, моделі стейкхолдерів та факторно-критеріальної моделі запропоновано спеціально розроблену шкалу ефективності роботи РДА, де 1 бал відповідає дуже високому рівню ефективності, 0,75 бала - високому рівню

ефективності, 0,5 бала - середньому рівню ефективності, 0,25 бала -низькому рівню ефективності, 0 - дуже низькому рівню ефективності. Зіставлення результатів оцінок за ресурсною моделлю із спеціально розробленою шкалою засвідчило, що робота Жовківської РДА відповідає низькому рівню ефективності, Пустомитівської РДА - середньому рівню ефективності (табл.1).

8000

5 6 роки

■статистична модель

•фактичні дані Жовківського району

-фактичні дані Пусто митівсь кого району

10 11

Рис. 2. Статистична модель зміни надходжень до державного бюджету в Жовківському та Пустомитівському районах протягом 1996 - 2002рр.

На основі ресурсної моделі обгрунтовано методику прогнозування результативного показника на короткотермінову перспективу (2003-2005рр.). Для цього модель (2) була перетворена в динамічну, підставляючи замість значень X; функцію ВД, яка характеризує зміну обсягу використаних ресурсів у динаміці і вирахувана за допомогою методу парної кореляції. Внаслідок проведених розрахунків модель (2) одержала такий вигляд:

У=110,4і2-1028,941-723,15Г00'85+5561,27і-°'2244-312,891п(0+5517,82, (3)

де І - порядковий номер року.

Заключний етап запропонованої нами методики передбачає визначення інтегрального показника ефективності роботи РДА, який узагальнює одержані результати за трьома моделями шляхом присвоєння їм коефіцієнтів вагомості. Експертами була визначена порівняльна важливість кожної моделі в долях одиниці, а їх сума дорівнювала одиниці, що свідчить про системність та цілісність запропонованої методики. У підсумку, інтегральний показник ефективності був розрахований за формулою:

ЕІНТ= 0,5*Ер+0,3*Еф+0,2*Ес, (4)

де Е1НІ - інтегральний показник ефективності роботи РДА;

Ер - показник ефективності роботи РДА за ресурсною моделлю;

Ес - показник ефективності роботи РДА за моделлю стейкхолдерів;

Еф - показник ефективності роботи РДА за факторно-критеріальною моделлю;

0,5;0,3;0,2 - коефіцієнти вагомості.

Запропоновану методику було апробовано на прикладі Пустомитівської та Жовківської РДА Львівської області. Результати дослідження наведено в табл. 1.

Таблиця 1

Узагальнені результати оцінки ефективності роботи Жовківської та ______Пустомитівської районних державних адміністрацій_______________

Моделі оцінюванння Оцінка роботи РДА

Жовківстька РДА Пустомитівська РДА

1. Факторно-критеріальна модель Середня ефективність 0,58 Середня ефективність 0,53

1.1 .Оцінки державних службовців Висока ефективність 0,7 Висока ефективність 0,62

1.2.Оцінки експертів Середня ефективність 0,47 Середня ефективність 0,45

2.Модель стейкхолдерів Низька ефективність 0,36 Низька ефективність 0,33

2.1.Оцінки пенсіонерів Низька ефективність 0.27 Низька ефективність 0,23

2.2.Оцінки безробітних Низька ефективність 0,3 Низька ефективність 0,25

2.3.Оцінки зайнятого населення Середня ефективність 0,43 Середня ефективність 0,4

2.4.Оцінки підприємців Висока ефективність 0,63 Висока ефективність 0,6

3. Ресурсна модель Низька ефективність 0,25 Середня ефективність 0,5

Інтегральний показник ефективності роботи РДА Низька ефективність 0,33 Середня ефективність 0,44

Застосування системи моделей дало можливість оцінити економічні (ресурсна модель), соціальні (модель стейкхолдерів) та організаційні (факторно-критеріальна модель) аспекти діяльності РДА. І дані табл. 1 підтверджують гіпотезу про те, що результати оцінювання значною мірою залежать від об’єкта оцінювання, оцінювача та від того, де він знаходиться відносно оцінюваної системи. Інтегральний показник ефективності показав узагальнену оцінку ефективності роботи РДА. А це, своєю чергою, дозволило поєднати кількісні і якісні результати роботи РДА, порівняти показники ефективності у різних РДА та показати кінцеві результати оцінки у кількісному виразі. За результатами дослідження ефективність роботи Пустомитівської РДА була оцінена у 0,44 бала (середній рівень

ефективності), а Жовківської РДА - у 0,33 бала (низький рівень ефективності). Тобто ефективність роботи Пустомитівської РДА на 10% вища за аналогічний показник Жовківської РДА.

На основі одержаних результатів були сформульовані практичні пропозиції та рекомендації для підвищення ефективності робота Жовківської та Пустомитівської РДА. Вони, насамперед, були спрямовані на вдосконалення процедури прийняття управлінських рішень керівництвом РДА, контролю за діяльністю РДА, формуванню иілей та мотивації державних службовців. Зокрема, запропоновано адаптувати існуючу систему преміювання до нових умов розвитку держави, залежно від досягнутих цілей та висунутих ініціатив; пропагувати активне навчання керівництва та персоналу РДА з метою оволодіння сучасним інструментарієм відбору оптимальних альтернатив та прогностичними методами прийняття управлінських рішень, утверджувати колегіальність як форму організації управлінської діяльності з метою об’єднання знань та досвіду різних спеціалістів та формування атмосфери сприйняття рішень виконавцями; запроваджувати принципи цільового управління та практику аудиту адміністративної діяльності; залучати громадськість до оцінки ефективності роботи РДА, що сприятиме забезпеченню прозорості та відкритості влади.

ВИСНОВКИ

Проведене в межах дисертаційної роботи дослідження оцінки ефективності роботи районних державних адміністрацій дозволило сформулювати низку узагальнюючих висновків і рекомендацій, що мають теоретичне та практичне значення.

1 .Узагальнюючи вітчизняний та зарубіжний досвід, систематизовано підходи до визначення ефективності державного управління, які відтворюють економічні, політичні, соціальні, організаційні та інші аспекти. Таке змістовне наповнення поняття “ефективність” пов’язане, насамперед, із масштабністю та складністю державного управління, об’єктом якого є суспільство. Але жоден з підходів не дає чіткого та узагальненого визначення ефективності. Для уточнення поняття “ефективність” в галузі державного управління нами запропоноване визначення, яке характеризує ефективність як міру досягнення соціально значимих результатів при суспільно виправданих затратах.

2. Багатогранність та суперечливість поняття “ефективність державного управління” спричинило невпорядкованість категоріального апарату, який у зарубіжній літературі представлений широким спектром термінів: ефективність, результативність, дієвість, продуктивність, технічна та соціальна ефективність тощо. Аналіз змістовного наповнення цих термінів дав можливість виділи два поняття: ефективність (efficiency), яка передбачає співвідношення між затратами на проведення політики та досягнутими результатами, і результативність (effectiveness) - ступінь

досягнення проголошених цілей політики. У вітчизняній науці иі терміни часто ототожнюються, а ефективність розглядається як вимоги до самого процесу управління.

3. Застосування системного підходу дало можливість вирішити методологічні протиріччя в оцінці ефективності державного управління та визначити її як кількісно виражений позитивний вплив, який система вносить у функціонування надсистеми. Для його обгрунтування запропонована ресурсна модель оцінки ефективності роботи районних державних адміністрацій, яка передбачає оцінку надходжень до державного бюджету, тобто характеризує внесок району (системи) у функціонування держави (надсистеми).

4. Аналіз вітчизняних підходів до оцінки ефективності державного управління доводить несформованість методологічної бази та відсутність комплексної оцінки роботи органів державної влади. Зарубіжний досвід з оцінки ефективності адміністрування представлений низкою моделей. Зокрема, в дисертації обгрунтовано використання моделі ефективності, цільової моделі, моделі стейкхолдерів, експертного оцінювання, самооцінювання тощо. Але існуючі моделі оцінки ефективності державного управління є описовими та фрагментарними і також не дають інтегральної оцінки ефективності роботи органів державного управління.

5. Встановлено, що ефекпівнісп. державного управління - це результат складної взаємодії' соціально-економічних та організаївйно-управлінських факторів, які необхідно розглядати комплексно. Для оцінки ефективності роботи РДА нами запропоновано модель організаційної ефективності, до якої належить три групи факторів: 1) вііугрішньо-організаігійні (організаційна структура, контроль за діяльністю РДА, формування цілей в контексті стратегічного планування);

2) проміжні фактори (управління персоналом, процедура прийняття управлінських рішень, організаційна культура, система мотивації);

3) фактори зовнішнього впливу (політична культура, взаємодія РДА з органами місцевого самоврядування, зв’язки з громадськістю).

Враховуючи складність запропонованих факторів, до кожного з них розроблено систему критеріїв, які в подальшому були використані для їх кількісної оцінки. Загалом запропоновано 38 критеріїв, що дало можливість охопити усі аспекти управлінської діяльності РДА.

6. Доведено необхідність розробки методики оцінки ефективності роботи РДА на базі системи моделей, яка дозволяє оцінити економічні, соціальні та організаційні аспекти роботи РДА. Розроблена методика передбачає виконання таких етапів: 1) вибір системи моделей для оцінки ефективності роботи РДА (факторно-критеріальна модель, модель стейкхолдерів та ресурсна модель); 2) розробку інформаційно-методичної бази обраних моделей; 3) реалізацію моделей та аналіз їх результатів;

4) визначення інтегрального показника ефективності роботи РДА.

7. Основою факторно-критеріальної моделі є метод виміру впливу факторів на організаційну ефективність роботи РДА зі сторони державних службовців Жовківської і Пустомитівської РДА та незалежних експертів. Результати оцінювання дали можливість виявити проблемні зони управлінських процесів РДА, які пов’язані з недосконалою системою мотивації, невідпрацьованою процедурою прийняття управлінських рішень, контролем за діяльністю РДА та управління персоналом. Встановлено, що оцінка ефективності роботи РДА державними службовцями за факторно-критеріальною моделлю була значно вищою (0,7-0,62 бала - високий рівень ефективності), порівняно з експертною оцінкою (0,47-0,45 бала - середній рівень ефективності).

8. Реалізація моделі стейкхолдерів дала можливість оцінити рівень задоволення потреб населення через ефективність роботи РДА, що відображає соціальний аспект ефективності державного управління. Жителі Жовківського та Пустомитівського районів були представлені чотирма соціальними групами: пенсіонери, безробітні, наймані працівники, підприємці. Результати оцінок за різними соціальними групами характеризувались високою варіативністю (від 0,63 бала до 0,23 бала). Загальний показник ефективності за моделлю стейкхолдерів становив 0,33 бала у Пустомитівській РДА та 0,36 бала у Жовківській РДА, що свідчить про низький рівень ефективності роботи місцевих органів виконавчої влади.

9. Використання ресурсної моделі пов’язане з оцінкою економічної ефективності роботи РДА через визначення впливу використаних у районі ресурсів на надходження до державного бюджету. За ресурсною моделлю результати оцінок за двома РДА суттєво відрізняються. Ефективність Жовківської РДА оцінена у 0,25 бала (низький рівень ефективності), а Пустомитівської РДА - у 0,5 бала (середній рівень ефективності).

10. Отримані за різними моделями результати показали відмінні оцінки ефективності роботи РДА, що пов’язано з різними оцінювачами, їх місцем відносно оцінюваної системи та обраним підходом. Узагальнення результатів оцінювання дало можливість поєднати кількісні і якісні оцінки ефективності роботи РДА і вивести інтегральний показник ефективності з врахуванням вагових коефіцієнтів моделей. Встановлено, що інтегральний показник ефективності роботи Жовківської РДА становить 0,33 бала (низький рівень ефективності), а Пустомитівської РДА - 0,44 бала (середній рівень ефективності), тобто на 10% вищий. В такий спосіб ми об’єднали економічні, соціальні та організаційні аспекти діяльності місцевих органів державного управління, що дало нам можливість порівнювати результати роботи РДА в динаміці.

10. Практичне застосування системи моделей для оцінки ефективності роботи Жовківської та Пустомитівської РДА підтвердило її дієвість та дало можливість сформувати пропозиції та рекомендації для підвищення ефективності їх роботи. Зокрема, запропоновані рекомендації щодо вдосконалення системи мотивації, процедури відбору кадрів та просування по службі. Для удосконалення процедури прийняття управлінських рішень, запропоновано оволодіння сучасними методами відбору оптимальних альтернатив, утвердження колегіальності тощо. Для забезпечення відкритості та прозорості місцевих органів влади рекомендується залучення громадськості (громадські організації, політичні партії, творчі спілки тощо) до оцінки роботи РДА. З метою підвищення ефективності роботи РДА доцільно також запровадити практику аудиту адміністративної діяльності та цільового управління.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових виданнях

1. Артим І. Зміст та методологія поняття “ефективність державного управління” // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А.О.Чемериса. - Львів: ЛРІДУ УАДУ. - 2002. - Вип. 1/2. -

С. 21-26.

2. Артим 1. Факторно-критеріальний підхід до оцінки ефективності державного управління // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А.О.Чемериса. - Львів: ЛРІДУ УАДУ. - 2003. -Вип. З.-С. 68-74.

3. Артим 1. Формування цілей місцевими органами виконавчої влади // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А.О.Чемериса. - Львів: ЛРІДУ УАДУ. - 2004. - Вип. 4. - С. 279 - 286.

4. Артим І., Чемерис А. Стан та перспективи дослідження ефективності державного управління у вітчизняній та зарубіжній літературі // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць Одеського регіонального інституту державного управління - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4(16). - С. 123 - 141. (Особистий внесок здобувана: аналіз вітчизняних досліджень з ефективності державного управління).

Тези конференцій

5. Артим 1. Проблеми інвестиційної діяльності в регіоні (на прикладі Львівської області) / Українське державотворення: уроки, проблеми, перспективи: Матеріали науково-практичної конференції 22 листопада 2001р. -Львів: ЛФУАДУ, 2001.- Ч. 2.-С. 108-112.

6. Артим І. Оцінка ефективності державного управління // Ефективність державного управління в контексті становлення громадянського суспільства: Матеріали щорічної науково-практичної конференції 22 січня 2002 р. - Львів: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - С. 24 - 27.

7. Артим І. Різноманітні підходи до оцінки ефективності державного управління // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика: Матеріали щорічної науково-практичної конференції 23 січня 2003 р. / За заг. ред. А.Чемериса. - Львів: ЛРІДУ УАДУ, 2003. - Ч. 1. - С.25 - 29.

АНОТАЦІЯ

Артим І. І. Оцінка ефективності управління в органах державної виконавчої влади (на прикладі районних державних адміністрацій). -Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Львів, 2004.

Дисертація присвячена науково-теоретичному обгрунтуванню категорії “ефективність державного управління” та розробці методики її оцінки на прикладі районних державних адміністрацій.

Окреслено загальні підходи і визначено зміст ефективності державного управління з позиції системного аналізу. Проаналізовано комплекс факторів, що впливають на ефективність роботи районних державних адміністрацій та визначено критерії їх оцінки. Розроблено та обґрунтовано методику оцінки ефективності роботи РДА, яка базусться на використанні системи моделей (факторно-критеріальна модель, модель стейкхолдерів, ресурсна модель) та дає можливість об’єднати економічні, соціальні і організаційні аспекти діяльності РДА. На основі запропонованої методики здійснено оцінку ефективності роботи Жовківської та Пустомитівської РДА Львівської області, сформульовано пропозиції та рекомендації для підвищення ефективності їх роботи.

Ключові слова: державне управління, ефективність, результативність районні державні адміністрації, оцінювання, оцінка, система моделей, факторно-критеріальна модель, модель стейкхолдерів, ресурсна модель, інтегральний показник ефективності.

АНОТАЦИЯ

Артым И. И. Оценка эффективности управления в органах государственной исполнительной власти (на примере районных государственных администраций). - Рукопись.

Диссертация па соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. Львовский региональный институт государственного управления Национальной Академии государственного управления при Президенте Украины. - Львов, 2004.

Диссертация посвящена научному обоснованию теоретических подходов к категории “эффективность государственного управления” и возможностей ее оценки. Разработана методика оценки эффективности работы государственных районных администраций (далее - ГРА) и предложены рекомендации к совершенствованию их деятельности.

На основании комплексного анализа зарубежной и отечественной литературы выделены основные подходы к изучению эффективности государственного управления, которые раскрывают экономические, политические, организационные и другие аспекты. Систематизированы и согласованы категории и понятия к изучению эффективности государственного управления, представленные в зарубежной литературе большим количеством терминов: эффективность, результативность,

социальная и техническая эффективность, производительность и прочее. Отражены теоретические и методологические аспекты исследуемой проблемы с позиции системного подхода, где эффективность государственного управления определяется как количественно выраженный вклад системы в надсистему. На основании системного анализа предложена ресурсная модель оценки эффективности работы ГРА, которая предполагает оценку поступлений района в государственный бюджет.

Акцентируется внимание на проблеме оценки эффективности государственного управления. Анализ существующих отечественных методик свидетельствует об их фрагментарности и безсистемности. Зарубежная практика оценки эффективности государственного управления более исследована и представлена широким спектром моделей: модель эффективности, модель производительности, модель стейкхолдеров, целевая модель, экспертное оценивание, самооценивание. Их реализация дает возможность оценить отдельные направления работы органов госудаственного управления.

Определено комплекс факторов, которые влияют на эффективность государственного управления. Для их анализа предложено модель организационной эффективности работы ГРА, которая включает: внутри-

организационные, промежуточные факторы и факторы внешнего влияния. Учитывая сложность каждого фактора, разработано систему критериев для их оценки. Всего предложено 38 критериев, характеризирующих организационную эффективность работы ГРА.

Особое внимание уделено разработке методики оценки эффективности работы районных государственных администраций, основаной на системе моделей. Предложенная методика предполагает исполнения таких этапов: 1) выбор системы моделей для оценки эффективности работы ГРА (в работе предложено факторно-критериальную модель, модель стейкхолдеров, ресурсную модель); 2) разработка информационнометодологической базы избранных моделей;. 3) реализация моделей и анализ их результатов; 4) определение интегрального показателя эффективности работы ГРА. Реализация методики дала возможность определить эффективность работы двух РГА Львовской области и таким образом обьединить экономические, социальные и организационные аспекты их деятельности.

На основании результатов оценивания разработаны предложения и практические рекомендации для повышения эффективности работы РГА, направленные в русло реформирования системы мотивации государственных служащих, оптимизации процедуры принятия управленческих решений и управления персоналом, внедрения практики аудита административной деятельности и принципов целевого управления.

Ключевые слова: государственное управление, эффективность,

результативность, районные государственные администрации, оценивание, оценка, система моделей, факторно-критериальная модель, модель стейкхолдеров, ресурсная модель, интегральный показатель

эффективности.

SUMMARY

Artym I. I. Public administration efficiency evaluation (at local rayon administration level). - Manuscript.

The Thesis for the Candidate of Science Degree in Public Administration. Speciality 25.00.02 - Mechanisms of Public Administration. Lviv Regional Institute of Public Administration, National Academy of Public Administration under President of Ukraine. - Lviv, 2004.

Dissertation is devoted to the scientific elaboration of the efficiency of public administration and its evaluation at local administration level. The research summarizes main approaches to public administration efficiency, outlines and defines basic categories of public administration efficiency. The advantages and week points of the efficiency evaluation models are analyzed. A complex of factors, which have an impact on public administration efficiency at local administration level are considered. Special attention is given to the formation of