Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Государственное регулирование и управление природопользованием в Республике Бурятия

ВАК РФ 11.00.11, Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование и управление природопользованием в Республике Бурятия"



0&

г 5

российская академия наук

^\ ^ _ Сибирское отделение

Институт географии

На правах рукописи

Гулгонов Валерий Енжапович

Государственное регулирование и управление природопользованием в Республике Бурятия (эколого-географические основы)

Специальность 11.00.11 - охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

Иркутск - 1998

Работа выполнена в Байкальском институте рационального природополь ния СО РАН и Госкомэкологии Республики Бурятия.

Научный руководитель - Тулохонов А. К., доктор географических наук. Научный консультант - Ишмуратов Б. М., доктор географических наук, профессор.

Официальные оппоненты: Викулов В.Е. - доктор географических наук, профес!

Пластинин Л.А. - кандидат географических наук, профессор

Ведущая организация: Государственный комитет Иркутской области по охране окружш

Защита состоится 10 декабря 1998 г. в 14 — на заседании диссертационного вета Д-002.60.01. по'присуждению ученой степени доктора географических при Институте географии СО РАН по адресу:664033, г. Иркутск, ул. 1 Баторская, 1

Факс: (3452) 467717; E-mail: ROOT@ IRIG-S.IRKUTSK/ SU С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института географи]

Отзывы на автореферат в двух экземплярах просьба направлять по указан адресу ученому секретарю Совета

среды

РАН

Автореферат разослан ^ ^ffi*^ 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета кандидат географических наук

Т.И.Заборце

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследовании. Современные масштабы хозяйственного ос-:ния природных ресурсов, а также обусловленные этим негативные последствия действий на природную среду в Республике Бурятия требуют усиления внима-i к созданию эффективного механизма государственного регулирования и управ-[ия процессами природопользования.

Все это ставит задачу совершенствования системы государственного управле-I природоохранной деятельностью в соответствии с условиями переходной эко-шки. Для реализации поставленной задачи необходимо выполнение огромного .ема исследований, касающихся оценки природных ресурсов, правовых и эко--шческих условий развития эколого-безопасной экономики, подбора рычагов го-арственного регулирования природопользования, а также усиления роли обще-енности в решении экологических проблем.

Основной целью данной работы является анализ эволюции структуры госу-ственного регулирования и управления природопользованием, а также обосно-ие путей совершенствования системы управления и регулирования процессами водопользования в условиях переходной экономики.

Информационную базу исследований составили картографические, статисти-кие историко-архивные документы, нормативные акты Российской Федерации, публики Бурятии, федеральных природоохранных органов, а также научные и /дарственные доклады, характеризующие состояние природной среды и приро-хранную деятельность в Республике Бурятия.

Объект исследования - социально-экономические л экологические отношения родопользования в Республике Бурятия.

Предмет исследования - система и структура государственного управления и /лирования природопользованием в условиях переходной экономики. Методологической основой исследования послужили теоретические и методи-<ие принципы, изложенные в работах В.В.Воробьева, В.С.Преображенского, Т.Г. овой, В.М. Котлякова, А.Г. Исаченко, B.C. Михеева, В.Е.Викулова, Ю.М. Семе-а, Ю.П.Михайлова, И.П. Герасимова и др. ;

Применяемые методы сравнительно-описательный, статистический, аналити-сий, историко-географический, картографический и др. Научная новизна исследования заключается в том, что:

•произведен анализ формирования современной системы государственного 1вления природопользованием в Республике Бурятия;

•дана эколого-географическая оценка состояния окружающей природной сре-

•представлена оценка сложившегося правового и экономического механизма зодопользования в республике;

•разработаны пути совершенствования системы государственного регулирова-природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям. Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследо-|й могут быть использованы при принятии решений и организации управления

в области рационального природопользования в Республике Бурятия и Байк ском регионе.

Апробация работы. Основные научные положения, результаты исследова практические рекомендации были предметом неоднократного обсуждения на I дународных, общероссийских научных конференциях, симпозиумах и применя! в практической деятельности Правительства Республики Бурятия. Разработа] внедрена структура Экологического Совета республики, осуществляется деят ность Единого Экологического фонда Бурятии, подготовлены законопроекта вопросам охраны окружающей среды, ряд программ федерального и республи ского уровня.

Структура и объем работы. Диссертационный материал изложен во ве нии, 5 главах и заключении, представляя 173 страницы машинописного текста, держит 40 таблиц, графиков и схем. Список использованной литературы вкшс 73 наименования.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, раскрывается структура дисс< ции, исходные материалы, применяемые научные подходы и методы исследова]

В 1-ой главе "Становление системы государственного управления прир пользованием" показано современное состояние взаимодействия природы и о ства и определены тенденции изменения окружающей среды в конце XX века, крывается история развития природопользования в Бурятии, современный этап сматривается через призму Байкальской проблемы, приводится анализ поп реализации рационального природопользования в Байкальском регионе и в Рес лике Бурятия, сложившейся системы и структуры государственного управл природопользованием. Обосновывается необходимость государственного упр: ния природопользованием.

Во 2-ой главе "Экологическая ситуация в современной Бурятии» дается кр; характеристика состояния окружающей среды и раскрываются причины ело; экологической ситуации в республике.

В 3-ей главе "Опыт разработки правового механизма и государственного троля в решении природоохранных проблем" рассматривается система эколо; ского законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия, пра! осуществления природоохранного контроля, нормирования природопользова! обосновывается необходимость расширения законодательной базы.

В 4-ой главе "Совершенствование экономических методов управления щ допользованием и природоохранной деятельностью" раскрывается практика низации финансирования природоохранных мероприятий, система платного п] допользования, организация сбора и использования платежей за загрязнение I жающей среды. Показана система организации работы экологического фонда.

В 5-ой главе "Пути совершенствования системы государственного регули ния природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям" на п{

особоохраняемых природных территорий, рассматривается одна из эффективных >рм охраны окружающей среды и рационального природопользования.

В заключении излагаются основные результаты работы.

II. Основные положения предмета защиты

1. Стремительный рост экономики в последние десятилетня привел к звательным изменениям окружающей среды, а современные масштабы н тен-[1ции развития природопользования несовместимы с общими интересами че-вечества и требуют глобального (международного), государственного и ре-эиалыгого управления. Структура государственного управления природо-льзованием должна отражать структуру реальных проблем и противоречий иродопользования на соответствующей территории.

XX век оказался веком разительных экономических и экологических гомене-ä наряду с сильнейшими социальными и политическими потрясениями.

К началу XX века человечество пришло с экономикой, производившей валовой ровой продукт в объеме 60 млрд. долларов в год. А к концу XX столетия (1980-Ю годы) экономика планеты создавала такой продукт всего за один день. Это оз-[ало, что в глобальной экосистеме, конечной по всем параметрам, возникла хо-:ственная подсистема, которая за одно столетие выросла в сотни раз и продолжа-штенсивно расти по экспоненте. Также быстро росло население Земли.

Никакого другого источника для роста, кроме потребления ресурсов биосферы, эзяйственной подсистемы нет.

Шаг за шагом в XX веке со все большим ускорением шло последовательное ширение хозяйственной подсистемы и вытеснение природных систем.

Основную часть своего пути в этом столетии человечество прошло, строя свое яйство за счет экстенсивных факторов. И только в последние годы наиболее раз-ые страны перешли к интенсивному способу хозяйствования. Причиной тому лись, с одной стороны, нехватка ресурсов, а с другой - деградация и загрязнение ужающей среды. Все это отрицательно стало воздействовать на экономику и по-эителя, обнаружившего, что у него отнимают принадлежащую ему по праву чис-

и устойчивую окружающую среду. Уже сейчас в развитых странах, перешед-с на преимущественное использование интенсивных факторов роста, стали вид-гго пределы.

Особенно быстро экономика росла в последние десятилетия, что привело к еще ее значительным глобальным изменениям окружающей среды.

Тенденции изменения окружающей среды очевидны.

- Сокращение площади естественных экосистем происходило со скоростью 0,5в год на суше, к началу 1990-х годов их сохранилось около 40%.

- Потребление первичной биологической продукции выросло на 40%.

- Рост концентрации парниковых газов в атмосфере от 0,1% до 1-2% ежегодно.

- Сокращение площади лесов происходило со скоростью от 117 (1980г.) j тыс. кв. км. (1989г.).

- Опустынивание. Темпы расширения площади пустынь составляет 60 ti км в год, растет площадь техногенного опустынивания.

- Деградация земель. Рост эрозии, снижение плодородия, накопление заг] телей, закисление и засоление.

- Повышение уровня океана на 1 -2 мм в год.

- Быстрое исчезновение биологических видов.

- Качественное истощение вод суши из-за роста объемов сточных вод, ■ ных и площадных источников загрязнения, числа поллютантов и их концентра

- Накопление в средах и организмах поллютантов, рост их массы и числе радиоактивности среды.

- Ухудшение качества жизни, рост заболеваний, связанных с загрязнен» ружающей среды. г

Если человечество будет развиваться тем же путем, то следствием стан; кое возрастание численности населения, изменения окружающей среды и » тимые изменения в биосфере, которые приведут к непредсказуемым отрицате. последствиям вплоть до исчезновения человека как вида. Становление систег сударственного управления природопользованием имеет в России свои традии

Необходимость регулирования использования лесных ресурсов 200 лет назад привела к созданию государственной службы по лесному хозяйству, ш возникновения проблем по организации и ведению охоты на диких живот царской России был создан Правительственный департамент по охотничье! зяйству, развитие горнодобывающей промышленности привело к необходи создания государственных органов горнотехнического контроля. Угроза чиа сти соболя в Сибири способствовала организации в 1916 г. первого государст) го заповедника в России - Баргузинского. >

Организация рационального природопользования, контроль за его мето£ эффективностью составляют задачи органов управления природопользован России и в Республике Бурятия в том числе.

Как по мере необходимости идет изменение структуры государстве управления в Бурятии рассмотрим на примере истории развития Байкальско: блемы, разделив ее условно на три этапа:

1) этап экстенсивного развития экономики (середина 50-х и первая пох 70-х годов);

2) формирование кризисных явлений (вторая половина 70-х и 80-е годов)

3) этап перехода к новой политической и экономической ситуации (начал годов и по настоящее время).

В период этапа экстенсивного развития (середина 50-х- середина 70-х) в тии образуется ряд отраслевых ведомств (Министерство лесного хозяйства, ] гоуправление, Управление охотничьего хозяйства), в их задачи наряду с сель зяйственными и промышленными предприятиями входило освоение природн сурсов, в больших объемах велись геологоразведочные работы в Восточны нах, на Севере республики и Прибайкалье.

б

На этапе начала кризисных явлений (вторая половина 70-х и 80-е годы) в стра-и в республике появляется необходимость усиления контроля за использованием яродных ресурсов и охраны природы. В середине 70-х годов в Бурятии выделяет-из состава Минводхоза республики и организовывается Забайкальское бассейно-: управление, основными задачами которого становятся контроль за загрязнением зерхностных вод и озера Байкал, образовываются 4 специализированные лабора->ии, которые ведут контроль за работой очистных сооружений. В конце этого пе-эда, 1 сентября 1988 г. Указом Президиума Верховного Совета Бурятской АССР эазовывается Государственный комитет по охране природы.

В условиях перехода к новой политической и экономической ситуации (с нача-90-х годов) в республике на основе Бурятгеолкома и комитета по водному хозяй-у образован комитет по природным ресурсам, реорганизован Госкомитет по земной реформе, Байкалрыбвод из упраздненного министерства рыбного хозяйст-тередан в систему Минсельхозпрода России.

Сложившаяся структура управления природными ресурсами в Республике Бу-ия приведена на рис. 1. В такой системе взаимоотношений возникают определенные противоречия. Во-первых, в трудных экономических условиях органы исполнительной власти местах и отдельные природопользователи стараются с наименьшими затратами :ользовать природные ресурсы, вопросы охраны природы все пытаются отнести зторой, будущий срок, ибо природоохранные мероприятия требуют больших до-;нительных затрат, порой правительственные органы и местные администрации ают постановления и распоряжения, противоречащие природоохранному зако-;ательству.

Во-вторых, отраслевые органы управления природопользованием, определяя шты, размеры и место использования природных ресурсов! сами же осуществит контроль за использованием этих ресурсов. В-третьих, каждый орган управления действует в рамках собственных отрасле-; инструкций и положений. Каждый федеральный орган питается в Правитель: добиться для себя исключительных полномочий и претендует на полную само-гтельность.

В-четвертых, наличие такого количества контролирующих органов приводит к лированию. Один пример, вопросы использования водных ресурсов, охраны вод гсены к компетенции служб. Госкомэкологии, Госсанэпиднадзора, Комитета родных ресурсов, Гидромета и Байкалрыбвода. Природопользователю, в данном 1ае, водопользователю, приходится свои действия согласовывать с требования-5 самостоятельных органов, подавать одни и те же материалы в несколько орга-1ций.

Анализ становления системы государственного управления природопользова-« позволяет сделать следующие выводы:

- стремительный рост производства в последние десятилетия привел к значимым глобальным изменениям окружающей среды;

- современные масштабы и тенденции развития природопользования несовмес-ы с общими интересами человечества и требуют глобального (международного)

Структура природохраиных органов РФ и РБ

Рис. 1

Схема функционирования Экосовета РБ

Рис. 2

юударственного и регионального управления и координации;

- система и структура органов управления природопользованием в Бурятии овивалась и видоизменялась в зависимости от решения проблем использования жродных ресурсов;

- структура органов государственного управления должна отражать структуру ;альных проблем и противоречий природопользования на соответствующей тер-¡тории.

,2. В результате перехода к рыночной экономике происходит явная юляризация" экологических проблем. В связи с сокращением производства 1еиьшаются общие масштабы антропогенной нагрузки на окружающую сре-,одновременно же увеличивается разрушение локальных экосистем.

За годы перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция сокраще-:я сбросов и выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, э можно объяснить резким сокращением производственной деятельности многих омышленных предприятий. Однако экологическая ситуация остается сложной, ртина распределения загрязнения показана на рис.3.

За последние 5 лет уменьшился сброс в водные объекты таких загрязняющих деств, как нефтепродукты, хлориды, фенолы, фосфор, нитриты, ионы хрома, змия и органических соединений.

Резко уменьшился сброс загрязняющих веществ с городских очистных соору-ний г.Улан-Удэ, г.Гусиноозерска, Тимлюйского завода асбоцементных изделий как известно, уже 5 лет один из крупнейших водопользователей Селенгинский К перешел на систему оборотного водопользования.

В то же время наблюдения на контрольном створе р.Селенги (в 0,5 км ниже, юса городских очистных сооружений г.Улан-Удэ) показывают превышения пре-1Ьно-допустимых концентраций загрязняющих веществ: по нефтепродуктам - 4 ,К, меди - 6 ПДК, фенолам - 10 ПДК, нитратам - 3 ПДК.

На примере работы двух очистных сооружений можно наблюдать то, что :ньшение сброса загрязняющих веществ еще не обеспечивает полной экологиче-й защиты водных объектов, (рис.4). Зачастую полная остановка какого либо >изводства влечет за собой более серьезные экологические проблемы. Например, связи с остановкой и началом консервации Джидинского вольфрамо-[ибденового комбината в г.Закаменске возникла сложная ситуация.

Своеобразная "поляризация" экологических проблем произошла и в области ранения лесных ресурсов. Сложная экономическая ситуация, увеличение затрат 1аготовку древесины резко сократили объемы рубок леса. По данным 1996 года, 1етная лесосека по рубкам главного пользования была использована на 12,6%, з то же время увеличилось количество рубок ухода, санитарные рубки, т.е. наедается тенденция вырубки леса в доступных местах недалеко от населенных ктов. .

Недостаток бюджетных средств в 90-е годы резко сократил объемы противо-арных мероприятий: в том же 1996 году в 1639 пожарах сгорело 1231 тыс. м. леса, что в полтора раза больше, чем было вырублено по рубкам главного ьзования в этом же году. 1

о

Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу

(тыс. тонн)

=^-520

□ без очистки

Е) поступает на очистные сооружения

Сброс сточных вод по районам РБ

(млн. куб. м)

■ загрязненных сточных вод в рек и, озера В нормативно чистой в реки, озера

■ нормативно очищенной в реки, озера

Динамика изменения массы сбрасываемых загрязняющих веществ с очистных сооружений г. Улан-Удз

31200 30500

предельная масса к сбросу

7500 тн.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

года

Рис. 4

Таким образом, факторы, влияющие на состояние окружающей среды в ус. виях перехода к рыночной экономике имеют следующие особенности:

- с одной стороны, снижение сбросов и выбросов загрязняющих вещест окружающую природную среду из-за сокращения, приостановки и ликвидаи производственной деятельности, с другой стороны, ослабленные предприятия могут в полной мере выполнять природоохранные мероприятия, обеспечивать Н( мальный технологический процесс на очистных сооружениях и установках очист воздуха, перерабатывать образующиеся отходы прсшзводства;

- сокращение рубок леса в общей массе в то же время влечет рубки леса в I лее доступных местах, таким образом допускается переруб при сокращении ло восстановительных мероприятий;

3. В условиях переходного периода совершенствование экономичен« механизма природопользования должно сочетать ограничения и стимулиро] ние при условии государственного контроля.

Совершенствование экономического механизма природопользования дол» быть обеспечено законодательной базой и механизмом осуществления государ венного контроля и управления.

Однако, сфера законодательного регулирования в области природопользова! и охраны окружающей природной среды на территории России в нынешних ус. виях социально-экономического развития не охватывает полностью той слож> гаммы экологических проблем, которые появляются сейчас и могут возникнут ближайшее время.

Во-первых, она слишком узка и, во-вторых, не имеет комплексного характе По нашему мнению, такое положение обусловлено следующими причинами:

- медленное осознание необходимости экологических приоритетов и ориен ров в общественном развитии;

- отсутствие целостной государственной политики и концепции развития э логического законодательства;

- игнорирование научных знаний в сфере государственного управления и п вового обеспечения общественных отношений.

Настоятельной необходимостью становится экологизация всего российск законодательства.

Примером того, как трудно и долго принимаются экологические законы в Р сии, может служить "история" Закона "О Байкале", который уже более 7 лет на дится в работе: но так и не принят.

В связи с вышеуказанным появляется необходимость разработки норматив* актов регионального (республиканского) масштаба, ведомственных правил и иг рукций, экстерриториальные взаимоотношения приходится регулировать согла ниями, договорами и другими документами. В качестве примера приводим переч отдельных документов:

Перечень государственных документов, регулирующих природопользование и действующих на территории Республики Бурятия

Табл. N3.1.

№ п/п Наименование документа № и дата• Кем принят

1. * "Об установлении водоохранных зон рек, озер и водохранилищ в РБ", Постановление N 122 от 14.06.89. СМ Бурятской АССР

2. * Закон РБ "О лесе" принят - внесены изменения от 27.12.91 от 22.11.93 Народный Хурал

3 * Протокол о сотрудничестве между Государ ственным комитетом Республики Бурятия по экологии и природопользованию и Министерством охраны природы Монголии от 22.11.91 Госкомэкология РБ, Министерст-во охраны природы Монголии

4 * Протокол намерений о сотрудничестве между Госкомэкологии РБ и управлением защиты окружающей среды г.Шеньян КНР от 29.07.92 Госкомэкология РБ, Шеньянское управление защиты окружающей среды

5 * "О специально уполномоченном органе государственного управления в области охраны окружающей природной среды РБ" Постановление N 887-ХП от 13.08.92 Президиум Верховного Совета РБ

6. * "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в РБ", Постановление N 261 от 19.10.92 СМ РБ

7 * "О недрах и принципах недропользования", Закон РБ от 28.10.92 Народный Хурал РБ

8 * "Об охране животного мира и использовании его ресурсов пользования", Закон РБ от 24.12.92 Народный Хурал РБ

9 * "Об охоте и охотничьем хозяйстве", Закон РБ от 13.03.93 Народный Хурал РБ

10. * "Положение о порядке лицензирования пользования недрами Бурятии", Постановление от 02.06.93 СМ РБ

11. ♦ "О государственной комплексной программе повышения плодородия почв в РБ", Постановление N57 от 25.03.93 СМ РБ

12. * "О государственной программе мониторинга земель РБ на 1993-1995 гг.", Постановление N 128 от 07.06.93 СМ РБ

13 * «Об охране окружающей Природной среды», Закон РБ от 15.09.96 Народный Хурал

14. * Об утверждении базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды, формирование и использование экофонда РБ", Постановление N 180 от 17.08.93 СМ РБ

15. * " О регулировании права собственности на землю", Постановление от 28.10.93 СМ РБ

16. * "О местном самоуправлении Бурятской АССР",Закон РБ от 05.11.93 Народный Хурал

17. * "Меморандум о взаимопонимании между департаментом Природных Ресурсов штата Висконсин и Госкомитетом по экологии и природным ресурсам РБ" от 15.02.94 Госкомэкологии РБ, Департамент природных ресурсов

18. * Соглашение между правительствами РФ и Монголии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды N 112 от 06.05.94 Правительство РФ Правительство Монголии

19. * Соглашение о взаимном сотрудничестве между Минприроды Республики Тыва и Госкомэкологии РБ от 21 12.94 Госкомэкология РБ, Мииприродь Респ.Тыва

20. * "О воде", Закон РБ 1993 Народный Хурал

В выше указанном перечне знаком * отмечены те документы, которые í подготовлены и приняты при непосредственном участии автора данной работы.

В виде основного инструмента государственного экологического контрол действующему законодательству предусмотрена административная ответственн в виде наложения штрафа на нарушителя. Однако эффективность этой меры н сока, так как имеющиеся недостатки в установленном порядке наложения штр; позволяют нарушителям - юридическим лицам - зачастую уходить от ответстве сти. Проблема состоит в том, что большинство организаций, на которые налои штрафы, не уплачивают их в добровольном порядке. Четкого порядка принудит ного взыскания штрафов в законодательстве не установлено, поэтому в прак применения такого взыскания возникают трудности.

На основе проведенного анализа установлено, что, с одной стороны, суп вующее законодательство должным образом не выполняется, а с другой, - выяв несовершенство законодательной базы природопользования и охраны окружак среды.

К числу основных факторов, препятствующих эффективному действию ; нов, можно отнести следующие:

1. Отсутствие надлежащего контролл за исполнением законов;

2. Несоблюдение действующего экологического законодательства;

3. Недостаточность работы в области разработки локальных нормативны}

кументов;

4. Недостатки в работе органов, призванных реализовать закон;

5. Отсутствие квалифицированных юридических кадров в органах мест самоуправления;

6. Слабая пропаганда экологического законодательства.

В системе управления природными ресурсами важное значение придг нормативной базе, согласно которой прямо или косвенно регламентируется исг зование природных ресурсов и допустимое воздействие на природную среду, а же посредством нормирования определяются экологические требования в обл охраны окружающей природной среды при проектировании и строительстве хс ственных объектов и комплексов.

Для ограничения негативных воздействий хозяйственной деятельности на при-ную среду устанавливаются предельно допустимые нормы воздействия, которые потея нормативными стандартами качества окружающей природной среды. Все мативы качества можно разделить на три группы:

Первую группу образуют предельно-допустимые концентрации (ПДК) химиче-х, биологических веществ,предельно-допустимых сбросов сточных вод (ПДС).

Вторая группа представлена техническими, строительными, градостроитель-<и правилами, содержащими экологические нормативы.

Третья группа - это лимиты изъятия природных ресурсов, которые устанавли->тся:

- по землям в виде норм отвода земель, для эксплуатации железнодорожного и душного транспорта, магистральных трубопроводов, мелиоративных систем, ли-[ электропередач и т.п.;

- по водным ресурсам в виде лимитов водопотребления для промышленности, ьского хозяйства, коммунальных нужд;

- в области использования лесных ресурсов в виде расчетных лесосек и правил опользования;

- в области охраны и использования растительного и животного мира в виде штов по отстрелу, отлову животных, улову рыбы, заготовки лекарственных трав астений.

Предусмотренное законом "Об охране окружающей природной среды" введе-: комплексного лицензирования природопользования не введено ни в России в :ом, ни в регионах. Такая ситуация ослабляет контроль и лишает возможностей ти регулярную, единую экологическую политику.

В условиях переходного периода к рыночной экономике сложилась определен: структура экономического механизма.

На наш взгляд, в этой структуре можно выделить следующие элементы:

- система финансирования природоохранных мероприятий;

- система платного природопользования;

- система платежей за загрязнение природной среды;

- система экономических регуляторов природоохранной деятельности;

- ценообразование с учетом экологического фактора;

- экологическое страхование и др.

Естественно, что все элементы экономического механизма природопользова-I взаимосвязаны между собой и часто на практике неотделимы друг от друга.

Как осуществляется финансирование природоохранных мероприятий, нагляд-видно на приведенной таблице по выполнению "Комплексной Федеральной про-1ммы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования присных ресурсов его бассейна", она выполняется лишь по определенным пунктам и в полной мере.

Табл. N4.1. (млн.ру

Годы Предусмотрено по программе за счет средств федерал. бюджета Определен лимит капвложений В % от предусмотрен. по программе Фактически перечислено В % от пре-дусм. по программе

1995 201 999 нет - нет -

1996 239 107 10 090 4,2 2 130 0,89

1997 144 385 нет - нет -

1998 157 3,5 2,2 -

1999 172 22,78 13,2 -

Примечание: сведения даны в ценах соответствующих лет.

На современном этапе очевидно, что федеральный бюджет и бюджеты мест! го уровня не могут финансировать природоохранные мероприятия в полной ме] Надо искать другие пути. В перспективе должна увеличиться роль экологичесю страховых и других внебюджетных фондов.

Необходимость платности использования природных ресурсов была осознан; нашем обществе не сразу в силу богатства страны природными ресурсами и орие тации экономики на экстенсивное развитие. Рост потребления ресурсов показал, ч они не бесконечны и что увеличение потребления сопровождается резким ухудп нием экологической ситуации.

В советское время существовали элементы платности использования прирс ных ресурсов (попенная плата, земельный налог, '"тчисления на геологоразведочн работы и др.), размеры этих платежей были весьма незначительны и не играли < щественной роли в рационализации природопользования и только Закон РФ "< охране окружающей природной среды" (1991 г.) закрепил принцип платности п[ родопользования в Российской Федерации.

В настоящее время в России взимаются платежи за право пользования недраь отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесные подати арендная плата за пользование лесным фондом, плата за воду, земельный нал> плата за отстрел промысловых животных и другие.

Способы исчисления и применения перечисленных налогов разные - или от{ жают ведомственные интересы, либо воспроизводят исторически сложившие подходы.

К примеру, земельный налог (введен в 1991 г.) взимается со всех землеполь: вателей и направляется в бюджет местного уровня с последующим перераспреде; нием части средств в бюджеты республики и федеральный бюджет.

Платежи за загрязнение окружающей природной среды в системе экономи1 ского механизма рационального природопользования имеют особый экологическ аспект.

За анализируемый период имело место уменьшение расчетных размеров пла-жей за фактические загрязнения по сравнению с платежами за загрязнение в пре-:лах лимитов (плановыми платежами) обусловленное следующими факторами:

- с момента оформления разрешения на сброс и выброс загрязняющих веществ предприятий снимался пятикратный коэффициент за выбросы и сбросы;

- в связи со спадом производства многие предприятия сократили выбросы и ¡росы загрязняющих веществ;

- в результате выполнения природоохранных мероприятий, улучшения систем тетки загрязняющих веществ сократились объемы выбросов и сбросов в окру-ающую среду.

Существующая система платежей, как регулятор управления природными рейсами требует дальнейшего совершенствования и отработки механизма налого-5ложения в части увеличения платы за пользование ресурсами. Это могло бы стажировать рациональное природопользование, снижение ресурсоемкости произ-»дства и расширило бы платежи за счет введения платы за пользование рыбными, жреационными ресурсами, ресурсами животного и растительного мира.

Для решения неотложных природоохранных задач по восстановлению потерь в гародной среде и компенсации причиненного природе экологического вреда за [ет средств поступающих за загрязнение окружающей среды образуются экологи-:ские фонды. Они, как известно, создаются исполнительными органами государст-:нной власти. Вместе с Федеральным экологическим фондом они образуют еди-до систему внебюджетных государственных экологических фондов.

В Бурятии средства фонда распределяются по следующим квотам:

1. Строительство природоохранных объектов.

2. Предоставление кредитов и выдача ссуд.

3. НИР и ОКР в области охраны окружающей среды.

4. Функционирование республиканского эколого-информационного центра.

5. Мониторинг окружающей среды.

6. Развитие заповедников, национальный парков и заказников.

7. Предупреждение и ликвидация опасных стихийных природных процессов.

8. Международное сотрудничество.

9. Проведение совещаний, семинаров.

10. Обучение и подготовка кадров экологов.

11. Осуществление экологического контроля.

12. Материальное поощрение сотрудников природоохранных органов.

13. Развитие материально-технической базы природоохранных органов.

14. Организация работы фонда.

15. Экологическое образование и воспитание.

16. Федеральный экологический фонд.

Экофонд республики системой зачета средств за природоохранные меропрыя-1я, освобождая от платежей за загрязнение окружающей среды предприятия, сти-улирует их экологические усилия.

4. Развитие демократии, переход к рыночной экономике должен сопрово} даться соответствующим государственным регулированием в области охран природы с учетом интересов населения территорий, общественных экологии скнх организаций и международного опыта.

В современных условиях переход к рыночной экономике, правовому госуда ству, развития демократического общества в системе управления природопользов ния возникли новые явления.

За последние годы в Бурятии наработан опыт новых форм государственно: управления природопользованием и охраны окружающей природной среды. Особ| место в республике занимает организация работы особоохраняемых природнь территорий. Сеть особоохраняемых территорий показана на рис.5.

В Г' -ятии впервые в России проводится уникальный эксперимент создания работы . '[опального природного парка на всей территории одного администр тивного района, Тункинского. Деятельность парка сопровождается принятием н однозначных управленческих решений на государственном уровне.

На примере Мухоршибирского района предлагается внедрение новой систел' комплексного управления природопользованием на местном уровне.

Для координации деятельности в области рационального использования и о раны природных ресурсов Байкальского региона при Правительстве Российск* Федерации образована Байкальская комиссия.

Эта попытка на примере Байкальского региона создать федеральный рабоч] орган выработки государственной политики в области природопользования, с уч том интересов субъектов федерации, направленной на сохранение уникально природного объекта оз.Байкал.

Комиссия осуществляет контроль за проведением природоохранных меропри тий в Байкальском регионе, рассматривает рекомендации по утверждению норм правил природопользования, вопросы регулирования использования природных р сурсов.

Обобщает экологическую информацию и доводит до населения и государс венных органов.

Комиссия вырабатывает рекомендации и предложения Правительству РФ : принятию управленческих государственных решений.

Правительство Республики Бурятия, осознавая необходимость более комг тентного управления природопользованием и охраной окружающей среды, по пре ложению Госкомэкологии Бурятии образовало республиканский экологический С вет (рис.2).

Сегодня на принятие управленческих решений оказывает существенное вт ние мнение общественных организаций. Представители Всероссийского общест охраны природы, других экологических организаций активно привлекаются д проведения рейдов, инспекторских проверок, общественных экологических экспе тиз. В республике практикуются общественно-политические чтения по актуальш экологическим проблемам.

Особоохраняемые территории РБ

Щ национальный парк (2)

■ заповедник (3) Я заказник федерального значения (3)

■ заказник регионального значения (19)

При разработке проекта Закона Республики Бурятия "Об охране окружакш природной среды" были организованы общественные слушания в Баргузинсю Селенгинском, Кабанском районах и в г.Улан-Удэ. В результате слушаний бь высказано более 300 предложений и замечаний и многие были учтены при редакг Закона для представления в Парламент республики.

В современных условиях развития Российской государственности и в принят управленческих решений появился новый существенный аспект - учет миров< опыта, ответственность за решения перед мировым сообществом и нам приходи считаться с мировыми стандартами.

И в вопросах рационального природопользования сегодня появился серьезн международный фактор - международные экологические отношения.

Байкальский фактор, географическое положение Республики Бурятия, ее П] родоохранная политика сегодня вызывает особый интерес у международных эко: гических организаций, движений, фондов и иностранных государств. К "Коло;: Планеты" тянутся все.

За эти годы осуществлен ряд экологических проектов, в Республике Бурятия:

- ландшафтного планирования;

- комплексной системы землепользования;

- экологического туризма.

Сегодня выполняются проекты:

- сохранения биоразнообразия;

- энергосбережения;

- укрепления государственной службы;

- экологической информации и образования;

- распространения опыта охраны природы;

- сохранение природных ресурсов;

- экологическая информатизация.

В Бурятии сегодня работают Глобальный экологический Фонд, Всемирн Банк, Европейский Союз в программе ТАСИС, Агентство международного развш США, Фонды Макартуров, Евразия, Сороса и другие. Контакты в области охра окружающей среды только Госкомэкология Бурятии имеет в Монголии, Китае, Ь рее, США, Швеции, Германии, Финляндии, Франции, Великобритании и друг странах.

Заключение

Выполненное исследование позволяет сделать следующие выводы:

- учитывая состояние окружающей природной среды, накопившиеся пpиpo^ охранные проблемы, в условиях перехода к рыночной экономике, в период пе] распределения собственности, роль и необходимость усиления государственнс управления природопользованием возрастает;

- для усиления роли государства в управлении рациональным природополь1 ванием появляется настоятельная необходимость совершенствования экономи1

кого и правового механизма регулирования природопользования на федеральном и егиокальном уровне;

- существующая система и структура государственных органов управления риродными ресурсами и охраны окружающей природной среды еще не совершены, ведомственные интересы порой ие позволяют проводить единую политику ра-ионального природопользования;

- недостаточная правовая обеспеченность в области управления природополь-эванием толкает на поиск новых отношений в деле координации действий госу-арственных, научных и общественных организаций, активного международного отрудничества.

Практическая значимость исследований и опыта государственного управления риродопользованием могли бы выразиться в использовании опыта организации аботы экологического фонда Бурятии, экологического совета при Правительстве еспублики, возможности создания и организации работы комитетов по управле-ию природными ресурсами на местном, районном уровне.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

. Проблемы озера Байкал: пути практических решений. // Материалы 1- ой Между-ародной конференции по экологическим проблемам Байкальского региона. - Улан-дэ, 1991 - С. 92-93 (соавторы Семенов М. И. и др.).

. Экологическая паспортизация предприятий Байкальского региона // Материалы сероссийской конференции по экологическому развитию Сибири. Секция Экология и Здоровье". - Новосибирск, 1993 г. - С. 44-52. (соавторы Грачев М. А., улохонов А. К.).

. О формировании правовых документов в области рационального природопользо-шия и туризма в Байкальском регионе // Развитие туризма в Росии - общие тен-енции и проблемы: Материалы Российско - Германской конференции. - Листвянка, 993. - С. 8. (соавторы Тулохонов А. К., Атутов А. А., Носков В. Т.).

. Проблемы озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе в 1994 г. : жегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу. - М.: Гидрометеоиз-ат, 1995. - 85 с.

. Экологические проблемы Байкала и Республики Бурятия // Материалы к Заседа-ию круглого стола "Байкал - памятник Мирового природного наследия". - М.: РЭ->ИА, 1996,- 192 с.

6. Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регион!

1995 г.: - Ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу. - М.: Мет< рология и гидрология. - 1996. - 89 с.

7. Краткий анализ экологической ситуации Республики Бурятия // Бурятия: Прирс ные ресурсы. - Улан-Удэ, 1997. - Издательство БГУ. - С. 168-189.

8. Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальское регион!

1996 г.: - Ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу. М. 1991

9. Экологическая обстановка остается напряженной. // "Байкал". - 1г)97. - № 4 -

10. Биоразнообразие и экологическое Законодательство //1-ая мсжре! цональк научно - практическая конференция "Проблемы сохранения биологичестого pa3f образия Южной Сибири". - Кемерово, - 1997. - С. 15-17. (соавтор Ulapi aci M. А.).

11. Sustainable development of the Republic of Buryatia: Problems and i rospects Report of 97 International Forum of Enviroment. - Korea. - 1997, P. 324-.;,25.

12. Strengthening the public administration in the lake Baikal region // 1: lernatioi conferens "Baikal as a World natural Heritage site : Results and Prospects of 1; lernatioi Cooperation. - Ulan-Ude, 1998, - P. 56-57.

13. Ecological Policy in the Baikal region and international cooperation. // Iuternatioi conferens "Baikal as a World natural Heritage site : Results and Prospects of It ¡ernatioi Cooperation. - Ulan-Ude, 1998, - P. 65-66.

14. история и современность. - Улан-Удэ: "Буряад Унэн", - - С. 30!

15. Стратегия устойчивого развития Байкальского региона. - Улан-У;и: Издателы во БГУ, - 1998.,-С. 154-166.

16. Укрепление органов государственного управления в Байкальском регионе // N териалы конференции Роль органов государственной власти и местного самоупр, ления в обеспечении устойчивого экономического и экологического развития Байкальском регионе. - Улан-Удэ, 1998. - С. 7-10. (соавтор Пуликен Р.).

167 с.

11-13.

304.

Подписано в печать 27.10.98 г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная № 1. Объем 1 печ. л. Тираж 100. Заказ № 176.

Отпечатано в Издательстве БНЦ СО РАН, 670047, г. Улан-Удэ, ул. Сахьяновой, 6

Текст научной работыДиссертация по географии, кандидата географических наук, Гулгонов, Валерий Енжапович, Иркутск

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК Сибирское отделение Институт географии

Гулгонов Валерий Енжапович

Государственное регулирование и управление природопользованием в Республике Бурятия (эколого-географические основы)

Специальность 11.00.11 - охрана окружающей среды и рациональное

использование природных ресурсов

Научный руководитель д.г.н., профессор А.К. Тулохонов Научный консультант д.г.н., профессор Б.М.Ишмуратов

На правах рукописи

Иркутск- 1998

Оглавление

Ведение. ................................................................................................ 4

Глава I. Становление системы государственного управления

природопользованием........................................................ 8

- современное состояние взаимодействия природы и общества.................................................................. 8

- развитие системы регулирования и государственного управления природопользованием..................... 10

Глава И. Экологическая ситуация в современной Бурятии......................19

- водная среда....................................................................................................................19

- воздушный бассейн............................................................................................23

- земельный фонд......................................................................................................28

- лесные ресурсы .....................................................................................................46

- отходы производства и быта..............................................................57

Глава III. Опыт разработки правового механизма и государственного контроля в решении природоохранных проблем ... 62

Глава IV. Совершенствование экономических методов управления природопользованием и природоохранной деятельностью ........................................................................... 81

- финансирования природоохранных мероприятий ......................................................................................... 82

- система платного природопользования............... 89

- платежи за загрязнение окружающей природной среды............................................................................. 97

Глава V. Пути совершенствования системы государственного регулирования природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям.......................................... 110

- особо охраняемые природные территории ........ 110

- Тункинский природный национальный парк..... 121

- опыт разработки новых методов управления природопользованием на примере Мухоршибирского района................................................................................... 131

Заключение ................................................................................................ 166

Литература................................................................................................. 168

Введение.

Современные масштабы хозяйственного освоения природных ресурсов, а также обусловленные этим негативные последствия воздействий на природную среду в Республике Бурятия требуют принятия серьезных мер по оптимизации этих процессов.

Промышленно-производственный потенциал Республики Бурятия, ориентированный в период командно-административной системы управления на удовлетворение общегосударственных интересов и освоение сырьевых ресурсов, а также нужд военно-промышленного комплекса столкнулся, с необходимостью обеспечения устойчивого производства продукции в изменившихся экономических условиях. Поэтому обозначилась некоторая неопределенность в дальнейшем функционировании многих промышленных объектов в переходный к рыночным отношениям период, когда преобладающее значение придается поиску выходов на конкурентно способный уровень производства.

В этих условиях особое значение приобретает государственное регулирование охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Сложность этой проблемы связана с необходимостью, с одной стороны, ограничений хозяйственной деятельности, а с другой, стимулирования развития эколого-безопасной экономики. Поиск такой "золотой" середины есть фундаментальная научная проблема наших дней, которая развивается в концепции устойчивого развития общества (Моисеев, 14).

Как известно, после конференции в Рио-де-Жанейро (1992) принято решение о разработке стратегии устойчивого развития для всех стран, подписавших ее итоговые документы. В России наряду с общей стратегией разрабатываются региональные документы такого рода. И в этом отношении Байкальский регион представляет несомненный интерес.

За последнее десятилетие для этой территории разработаны :

- "Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал" (ТерКСОП);

- "Генеральная концепция развития производительных сил на территории бассейна оз.Байкал";

- "Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна оз.Байкал" и другие документы.

Однако большая часть этих документов подготовлена еще в условиях централизованной системы управления и, несмотря на ценность научных сведений, их эффективность сегодня явно недостаточна для решения конкретных задач. Ситуация еще более осложняется обилием контролирующих органов и независимых хозяйствующих субъектов в природопользовании.

Все это ставит задачу оптимизации системы государственного управления природоохранной деятельностью в соответствии с условиями переходной экономики. Для реализации указанной задачи необходимо выполнение большого объема исследований, касающихся оценки природных ресурсов, правовых и экономических условий развития эколого-безопасной экономики, других аспектов государственного регулирования природной деятельности, а также усиления роли общественности в решении экологических проблем.

Поэтому в рамках данного исследования оказалось возможным выяснить пути и направления эволюции форм и структуры государственного регулирования природопользования, основных задач и функций системы государственного регулирования, обосновать пути эколого-географического воплощения региональной экологической политики, выявить формы воздействия рыночных отношений на решение экологических проблем.

Информационную базу работы составили картографические и отчетные материалы специализированных служб контроля и регулирования отдельных сфер природопользования, статистические и историко-архивные документы, литературные данные, а также ежегодные аналитические доклады,

характеризующие состояние природной среды и природоохранную деятельность в Республике Бурятия, результаты анализа реализации многих государственных программ, международных проектов, выполненных в составе временных творческих коллективов с участием институтов СО РАН, Госкомприроды Бурятии, Иркутской и Читинской областей, общественных организаций.

В разработке и изложении отдельных проблем автор пользовался теоретическими и методическими принципами В.С.Преображенского, Т.Г.Руновой, В.М.Котлякова, А.Г.Исаченко, В.С.Михеева, Ю.М.Семенова, Ю.П.Михайлова, И.П.Герасимова и других географов, экологов, экономистов.

Основу методологии и методов исследования составляют сравнительно-описательный, статистический, аналитический, историко-географический, картографический и другие методы анализа и синтеза.

Научная новизна работы может быть изложена в следующих чертах: •произведен анализ эволюции структуры и функций государственного управления природопользованием в Республике Бурятия;

•дана эколого-географическая оценка состояния окружающей природной среды и обоснована необходимость создания системы ее мониторинга;

•раскрыты структура и компетенции сложившегося правового и экономического механизма природопользования;

•разработаны пути совершенствования системы государственного регулирования природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям.

Практическая значимость работы определяется стремлением автора обосновать необходимость рассмотрения вопросов и совершенствования принимаемых решений в области рационализации природопользования в республике.

Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследований были предметом неоднократного обсуждения на международных

и общероссийских научных конференциях и симпозиумах.

При участии автора работы разрабатывался ряд государственных документов и программ, среди них:

- "Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна";

- Проект Закона РФ "Об охране оз.Байкал";

- Законы Республики Бурятия: "О лесе", "О недрах", "О воде", "О животном мире", "Об охоте и охотничьем хозяйстве", "О туризме", "Об охране окружающей природной среды";

- Договоры, соглашения, постановления Правительства Республики Бурятия в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Автором данной работы разработана и внедрена также структура Экологического Совета при Правительстве Республики Бурятии, которая работает с 1992 года, разработана система, структура организации работы Единого экологического фонда республики, работающая уже в течение семи лет.

Автор данной работы участвовал в разработке и является в республике руководителем проектов Глобального экологического фонда "Сохранение биологического разнообразия в Российской Федерации" и ТАСИС "Укрепление государственной службы в Байкальском регионе", возглавляет редакционную коллегию "Красной Книги Республики Бурятия".

Под редакцией автора данной работы опубликован научный доклад "Экологические проблемы Байкала и Республики Бурятия" - М. РЭФИА, 1996г. - 217 с. и много других работ, всего опубликовано их 9.

Структура и объем работы. Диссертационный материал изложен во введении и 5 главах заключения, представляя 173 страницы машинописного текста, содержит 40 таблиц и приложения. Список использованной литературы включает 73 наименования.

Глава I. Становление системы государственного управления природопользованием

1. Современное состояние взаимодействия природы и общества

XX век оказался веком разительных экономических и экологических изменений наряду с сильнейшими социальными и политическими потрясениями.

К началу XX века человечество пришло с экономикой, производившей валовой мировой продукт в объеме 60 млрд. долларов в год. Этот экономический потенциал был создан за все время существования человека. А к концу XX столетия (1980-1990 годы) экономика планеты создавала такой продукт всего за один день (Environmentally... 1991 г.). Это означало, что в глобальной экосистеме, конечной по всем параметрам, возникла хозяйственная подсистема, которая за одно столетие выросла в сотни раз и продолжает интенсивно расти по экспоненте. Также быстро росло население Земли.

Никакого другого источника для роста, кроме потребления ресурсов биосферы, у хозяйственной подсистемы нет. Рост возможен только за счет разрушения природной среды.

Шаг за шагом в XX веке со все большим ускорением шло последовательное расширение хозяйственной подсистемы и вытеснение природных систем.

Изменение хозяйственной подсистемы и глобальной экосистемы (Экологические проблемы... 1997г., М. МПЭПУ)

Табл. 1.1.

Показатели Начало XX века Конец в XX в. 1980-1990 г.г.

Валовой мировой продукт, млрд. долл. 60 2000

Численность населения, млрд. чел. 1 5

Потребление пресной воды, куб. км. 960 4000

Рост площади пустынь, млн. га. Площадь, нарушенная хозяйственной деятельностью на суше % 20 +156 60

Если в начале века экономический рост ограничивался нехваткой человеческого ресурса, то постепенно роль главного ограничителя перешла к недостатку природных ресурсов. Сейчас совершенно очевидна избыточность человеческого ресурса и недостаточность экологического ресурса, который оказался невосполнимым.

Основную часть своего пути в этом столетии человечество прошло, строя свое хозяйство за счет экстенсивных факторов. И только в последние годы наиболее развитые страны перешли к интенсивному способу хозяйствования. Причиной тому явились, с одной стороны, нехватка ресурсов, а с другой -деградация и загрязнение окружающей среды. Все это отрицательно стало воздействовать на экономику и потребителя, обнаружившего, что у него отнимают принадлежащую ему по праву чистую и устойчивую окружающую среду. Уже сейчас в развитых странах, перешедших на преимущественное использование интенсивных факторов роста производства продукции, стали видны его пределы.

Например, сокращение потребления жидкого топлива каждым автомобилем уже компенсировано увеличением их числа. Соответственно, повышение эффективности двигателей и технические приспособления снизили массу загрязняющих веществ, выбрасываемых в среднем одним автомобилем, но это не привело к уменьшению загрязнения окружающей среды автомобильным транспортом в целом. Более того, оно возросло за счет роете,, парка автомобилей.

Таким образом, переход на более интенсивные, ресурсо- и энергосберегающие технологии не приводит к заметным снижениям темпов деформации окружающей среды, так как скорость повышения эффективности продукции практически отстает от роста ее объема.

Особенно быстро экономика росла в последние десятилетия, что привело к еще более значительным глобальным изменениям окружающей среды.

Каковы же тенденции изменения окружающей среды в 1972-1992 г.г. (Экологические проблемы... 1997 г.)

- Сокращение площади естественных экосистем происходило со скоростью 0,5-1% в год на суше, к началу 1990-х годов их сохранилось около 40%.

- Потребление первичной биологической продукции выросло на 40%.

- Рост концентрации парниковых газов в атмосфере от 0,1 % до 1-2% ежегодно.

- Сокращение площади лесов происходило со скоростью от 117 (1980г.) до 180 тыс. кв. км. (1989г.).

- Опустынивание. Темпы расширения площади пустынь составляет 60 тыс. кв. км в год, растет площадь техногенного опустынивания.

- Деградация земель. Рост эрозии, снижение плодородия, накопление загрязнителей, закисление и засоление.

- Повышение уровня океана на 1 -2 мм в год.

- Быстрое исчезновение биологических видов.

- Качественное истощение вод суши из-за роста объемов сточных вод, точечных и площадных источников загрязнения, числа поллютантов и их концентрации.

- Накопление в средах и организмах поллютантов, рост их массы и числа, рост радиоактивности среды.

- Ухудшение качества жизни, рост заболеваний, связанных с загрязнением окружающей среды.

Если человечество будет развиваться тем же путем, то следствием станут резкое возрастание численности населения, изменения окружающей среды и необратимые изменения в биосфере, которые приведут к непредсказуемым отрицательным последствиям вплоть до исчезновения человека как вида.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в сложившейся ситуации крайне необходима координация усилий в деле сохранения окружающей среды всех стран планеты и регламентация природопользования на глобальном, государственном, региональном и местном уровне.

2.Развитие системы регулирования и государственного управления

природопользованием

Исторически так сложилось в России, что по мере возникновения экологических проблем принимались решения о создании тех или иных государственных органов в целях регулирования природопользования.

Необходимость регулирования использования лесных ресурсов 200 лет тому назад привела к созданию государственной службы по лесному хозяйству, по мере возникновения проблем по организации и ведению охоты на диких животных в царской России был создан Правительственный департамент по охотничьему хозяйству, развитие горнодобывающей промышленности привело к необходимости создания государственных органов горнотехнического контроля. Угроза численности соболя в Сибири способствовала организации в 1916 г. первого государственного заповедника в России - Баргузинского.

Становление системы государственного управления природопользованием имеет в России свои традиции.

Организация рационального природопользования и контроль за его методами и эффективностью и составляют задачи органов управления природопользованием в России и в Республике Бурятия в том числе.

Кратко рассмотрим систему управления природопользованием, которая сложилась в СССР и действует в России на современном этапе.

Общее государственное управление природопользованием осуществлялось ранее Советом Министров СССР, Советами Министров союзных и автономных республик, исполнительными комитетами Советов народных депутатов. Исполнительные органы производили разработку и осуществление мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, государственное управление и контроль в области

природопользования в пределах своих территорий, одновременно выполняя контрольно-распорядительные функции по определенному кругу вопросов.

В связи с отсутствием соответствующего хозяйственного механизма, а также экономических методов воздействия на ресурсопользователей, исполнительные органы не могли в этот период обеспечить полноту выполнения природоохранных мероприятий. Характерным для этой системы управления была чрезмерн�