Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Географические аспекты отношений между центром и регионами России в бюджетно-налоговой сфере

ВАК РФ 11.00.02, Экономическая, социальная и политическая география

Автореферат диссертации по теме "Географические аспекты отношений между центром и регионами России в бюджетно-налоговой сфере"

ОД

ИНСТИТУТ ГЕОГРАФИИ РАН

На правах рукописи УДК 913.919:336.74

БОРОДУ ЛИНА Надежда Александровна

Географические аспекты отношений между центром и регионами России в бюджетно-налоговой сфере

11.00.02 - Экономическая и социальная география

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

Москва 1997

ИНСТИТУТ ГЕОГРАФИИ РАН

На правах рукописи УДК 913.919:336.74

БОРОДУЛИНА Надежда Александровна

Географические аспекты отношений меаду центром и регионами России в бюджетно-налоговой сфере

11 00.02 - Экономическая и социальная география

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

Москва 1997

Работа выполнена в Центре геополитических исследований Института географии РАН.

Официальные оппоненты - доктор географических наук, член совета, зав. отделом Института географии РАН С.С. АРТОБОЛЕВСКИЙ кандидат экономических наук, в.н.с. Института эконом Б.Т. ЛАГУТЕНКО

специализированного Совета Д 003.19.02. по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата географических наук по специальности "Экономическая и социальная география" - 11.00.02 при Институте географии РАН по адресу: Москва, Старомонетный пер., 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института географии РАН.

Ведущее учреждение - Московский государственный университет

имени М.В. Ломоносова Защита состоится в " I У " часс

Защита состоится

часов на заседании

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат географических наук

Д Б. Пришколышк

: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы

Укрепление молодого российского федерализма как в политической, так и в экономической сферах постоянно связано с необходимостью согласования интересов федерального центра, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Больше всего споров и конфликтов происходит в финансовой сфере федеративных отношений. Бюджетная система подобна "нервной системе" государства, и на нее ложится основная' нагрузка противоречий между центром и регионами. Эти противоречия, несмотря на разворачивающийся договорный процесс, все еше представляют собой в определенной мерс угрозу целостности государства. Поэтому столь актуально формирование так называемого бюджетного федерализма (БФ) -процесса развития взаимоотношений между бюджетами различных уровней в федеративном государстве, одного из основных элементов нового государственного устройства России. Наше исследование посвящено межбюджетным отношениям (МБО) федерального и субъектного уровней, так как именно они являются основным предметом споров и разногласий центра и регионов.

При разработке эффективной системы1 МБО должны учитываться и географические особенности России, так как немного найдется в мире государств, в которых география так сильно определяла бы специфику общественных отношений, как в нашей стране. Новые МБО должны быть основаны на важнейшем принципе бюджетного федерализма - территориальной справедливости. Решение проблемы фактического равноправия субъектов РФ определяется юридическим и социальным равенством граждан вне зависимости от места проживания, что напрямую зависит от учета в федеративных отношениях различий между регионами по уровню социально-экономического развития, природно-климатическим, демографическим, экoл¿гичec!шм и другим условиям.

Осуществить ¡принцип территориальной справедливости призвана политика выравнивания диспропорций в развитии субъектов РФ путем перераспределения бюджетных средств. Однако в России в настоящий момент практически отсутствует систе.\>а объективных критериев оценки финансовых потребностей территорий.

Предлагаемое Исследование имеет целью разработку основных направлений учета специфики регионов в формировании бюджетных отношений федерации и ее субъектов. Оно должно способствовать более глубокому пониманию равноправия МБО, основанного на объективном подходе к каждому региону; реформированию

з

существующей бюджетно-налоговой системы; разработке основных направлений политики выравнивания социального развития в России, а также критериев ее оценки.

Исходя из этого, в процессе исследования ставились следующие основные задачи:

1) охарактеризовать географические условия, "которые учитываются при построении системы МБО в России и за рубежом;

'2) проанализировать учет принципа территориальной справедливости в основных моделях БФ, и прежде всего, в российском БФ;

3) выявить роль общих закономерностей и национальны.^ особенностей при формирований МБО и политики выравнивания в странах с различными моделями БФ;

4) определить специфику российских МБО, охарактеризовать систему объективных и субъективных факторов, влияющих на формирование БФ в Российской Федерации;

5) предложить основные направления реформирования существующей системы МБО с учетом специфики регионов РФ; для этого разработать классификации регионов РФ как объективную основу для политики бюджетного выравнивания (классификации по уровню социально-экономического развития, уровню жизни, Образования и здравоохранения).

Решение этих задач автор рассматривает в качестве предмета зашиты данной

диссертации. .

Предложенное исследование не является расчетной работой по распределению

трансфертов, его цель - ориентировать экономистов и финансистов на географический

подход к данной проблеме, указать основные неравномерности в развитии регионов,

без учета которых невозможно справедливое распределение бюджетных средств.

Материалы для исследования. "

i

Важнейшие аспекты МБО, исследуемые автором и связанные с

территориальным перераспределением финансовых ресурсов, являются частью общей

проблемы государственного перераспределения социальных "Влаг и территориальной

справедливости. В зарубежной литературе эта проблема разработана главным образом

i

в трудах ученых школы радикальной географии (Б.Дейвис, Д. М. Смит, Р. Гудмен, Дж. Артур, В. Шоу, Н. Браун, К.Дж. Гриффин, А. Сен, Д. Фридмен, Дж. Роулс, Д Харвей, В.Г. Рансимен,). Из российских ученых наибольший вклад в изучение проблемы территориальной справедливости внес Л.В. Смирнягин.

При изучении проблем бюджетного федерализма автор опирался на работы по теории «фискального федерализма» (UI. Тьсбу, В. Баумоль, К. Белл, В. Оутс, Дж. О'Коннор, Дж. Хабермас, X. Либенстанн, Р. Поль, О. Вильямсон, И. Хирш, Р. Хикл, Ф. Пивен, И. Гоу).

Применение разнообразных инструментов и методов политики выравнивания при реализации принципа территориальной справедливости в практике МБО зарубежных стран отражены в разработках Всемирного банка, в материалах совместного российского-канадского проекта "Федерализм в сотрудничестве", а таюке я работах таких зарубежных авторов, как В. Остром, Р. Харрнс, Д. Кинг, А. Шен, А. Тейт, Р. Боудвей, Е. Мартин, К. Дуглас, В. Фндлер, Дж. Грэхем, Г. Нарснберг, В. Преет, Р.Л. Мэтью и др.

Диализ проблем российского бюджетного федерализма и его специфики основывался на материалах, предоставленных Аналитическим центром при Президенте РФ, Экспертным институтом Российского союза промышленников и предпринимателей. Центром экономических и политически исследований (ЭПИцентр Г.Явлинского), Советом по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству (СОПС и ЭС), Департаментом экономики федеративных отношений Минэкономики России. Автор использовал также книги и статьи О.Г. Богачевой, О.Г. Дмитриевой, A.M. Лаврова, Б.Т. Лагутенко, В.Г. Панскова, В.М. Родноновой, С.Н. Хурсевича и др.

Статистические данные почерпнуты в публикациях Госкомстата, Минфина, Министерства поделан национальностей и региональной политики РФ.

Методы исследования

При выборе направлений классификации регионов РФ для целей бюджетного выравнивания автор руководствовался основополагающими теоретическими положениями H.H. Колосовского, H.H. Баранского, исследованиями Б.Б. Родомана, Ю Г. Липеца, А.И. Тренвиша и Т.Г. Нефедовой, методами региональной диагностики О.Г. Дмитриевой.

Классификации регионов России основываются на модификации алгоритма метода «нечетких множеств», разработанного В.С.Тикуновым. Итоговые

I

классификации были представлены как в виде -таблиц, так и в виде анаморфо). Анаморфированные изображения являются современным картографическим методом, позволяющим наиболее наглядно отобразить результаты исследования в неевклидовой

метрике. Картографический анализ производился с помощью программ AilasGraphics и GeoGraf.

Научная новичиа работы состоит в том, что:

■ обоснована необходимость учета географических аспектов МБО и принципа территориальной справедливости при формировании новой бюджетно-налоговой системы РФ;

■ исследован опыт государств с различными моделями БФ и возможности его применения в России;

■ критически проанализированы этапы становления советской и российской бюджетно-налоговых систем, методы и инструменты политики выравнивания межрегиональных диспропорций;

■ разработана общая схема обьектнпных и субъективных факторов, нлмяюшнх на МБО в России;

■ проведена классификация регионов РФ для решения проблемы оценки бюджетных потребностей; предложена оценка эффективности созданной в субъектах РФ социальной инфраструктуры в области здравоохранения и образования, а также эффективности бюджетных расходов в этих сферах.

■ намечены основные направления совершенствования МБО в России и определена роль географии в этом процессе.

Практическая значимость работы заключается в том, чго она вносит вклад в изучение географических аспектов проблемы МБО и его результаты могут быть использованы соответствующими комитетами Государственной Думы, Минфином и Минэкономики РФ при реформировании бюджетно-налоговой системы России Сравнительный анализ национальных особенностей и общих черт БФ в зарубежных государствах может способствовать разработке Министерством по делам национальной и региональной политики принципов политики выравнивания и мер по смягчению социально-политической напряженности в регионах страны. Классификации регионов РФ, предложенные в диссертации, могут быть использованы Минэкономики для выделения приоритетных направлений развития регионов, в том числе в области здравоохранения и образования. Выводы исследования об особенностях современного периода развития БФ в России и о роли территориальной справедливости в этом процессе будут полезны при преподавании в вузах экономико-географических дисциплин.

Апробация работы

В 1995-1996 гг. автор получил грант Российского Научного Фонда на проект "Оптимизация взаимоотношений между федеральными и региональными бюджетами (учет специфики регионов)". Основные результаты работы опубликованы Фондом развития парламентаризма в России в качестве ознакомительного материала для депутатов Государственной Думы, доложены на международной конференции "Региональное развитие в России и опыт стран Западной и Восточной Европы" (1-2 декабря 1994 года, Администрация Президента РФ) и российско-французском научном семинаре (7-8 декабря 1995 года. Институт географии и Институт природного и культурного наследия РАН). Выводы диссертации были изложены участникам парламентских слушаний в Государственной Думе на тему "О депрессивных территориях в Российской Федерации. Пути выхода из кризиса" (15 апреля 1997 года).

Структура работы соответствует поставленным целям и задачам. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы, табличных, графических и картографических приложений и содержит 150 страниц машинописного текста, 18 карт, 7 схем и графиков, 33 таблицы. Список литературы включает 235 наименований.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

I. Научной основой исследования является изучение территориальной справедливости как одного из основополагающих принципов бюджетного федерализма.

Концептуальные вопросы справедливости, первоначально связанные с социальной политикой и проблемами распределения, в конце 60-х годов стали объектом исследования географической науки. Работы географов способствовали более глубокому пониманию проблем социальной справедливости и морали вообще. Если социальная справедливость представляет собой некое равенство людей в распределении ограниченного ресурса, то территориальная справедливость - это равенство в распределении ограниченного ресурса между регионами страны. При этом государство должно гарантировать равноправие всех граждан вне зависимости от региона проживания через систему законов и социальных стандартов.

Бюджетный федерализм как система, связанная с распределением финансовых ресурсов, играет значительную роль в решении проблемы социального неравенства и обеспечения оптимального соотношения экономической эффективности и

территориальной справедливости. Разрешение этого противоречия для данной страны ь данных исторических условиях и обеспечение прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальным услуг должного качества в отвечающим их интересам и потребностям формах и является целью бюджетного федерализма.

Практическое применение территориальной справедливости как принципа БФ состоит в выравнивании вертикальных и горизонтальных диспропорций бюджетно-налоговой системы с помощью бюджетных трансфертов для создания на всей территории страны определенного стандарта государственных услуг.

II. Применение принципа территориальной справедливости зависит от выбора модели бюджетного федерализма.

В двух основных моделях БФ, существующих в мире, - конкурентной и кооперативной - территориальной справедливости отводится разное место Конкурентная модель отличается высокой степенью децентрализации управления финансовой независимости и самостоятельности региональных властей, слабы\ участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональны} диспропорций. Преимущества этой системы состоят в относительной независимост! регионов от центра и минимизации перераспределительных процессов в бюджетно налоговой системе. При этом проблема территориальной справедливости отодвигаете) на второй план.

Более широкое распространение в мире получила кооперативная модель БФ характеризующаяся тесным сотрудничеством региональных и центральные государственных структур, активной политикой бюджетного выравнивания повышенной ответственностью центра за состояние региональных государственны: финансов и уровень социально-экономического развития территории. Достоинствам! кооперативной модели БФ являются экономичность централизованного сбора налога и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтапьноп выравнивания диспропорций территориальных бюджетов, недостатком - слишком большие процессы перераспределения, усиление зависимости регионов о федерального правительства.

Выбор между этими двумя системами для России должен определяться стадне экономического и политического развития, на которой находится государство. I трудный переходный период стране необходимо ориентироваться на кооперативу модель БФ, утверждающую принцип территориальной справедливости. Кроме тоге

принцип коллективизма, который был заложен в основу развития экономики советского периода, также ориентировал регионы на взаимное сотрудничество, поэтому выбор кооперативной модели БФ на современном этапе - это естественная опора на то лучшее, что досталось России от Союза.

Ш. В мире нет идеальной модели бюджетного федерализма, по существует обширньж зарубежный опыт применения методов и инструментов политики выравнивания в различных условиях, которым Россия может и должна воспользоваться.

Виды и состав используемых бюджетных инструментов зависят от нескольких факторов: 1) национальной стратегии экономического развития (взят ли курс на достижение ускоренного развития или обеспечение стабильного экономического роста в отсутствие инфляции); 2) типа национальной системы бюджетного федерализма (конкурентной или кооперативной); 3) расстановки политических сил в стране и их готовности к компромиссам (в частности, отношения общества к проблемам бюджетного донорства).

Основным инструментом политики выравнивания являются трансферты. При этом целевые трансферты имеют оговоренные условия финансирования и используются для решения определенных общенациональных задач в рамках федеральных программ, а общие применяются для выравнивания уровней доходов территориальных бюджетов, то есть для обеспечения сбалансированности налогового потенциала1 отдельных регионов относительно их объективных потребностей в финансовых средствах, обусловленных выполняемыми функциями. В отличие от целевых, общие трансферты используются получателем по его усмотрению и распределяются на основе формулы, учитывающей как налоговый потенциал каждого региона, так и потребности в расходах.

Наибольшую трудность представляет определение потребности в расходах для каждой территории. Этот процесс должен основываться на объективных показателях, а не на текущих расходах. Большие расходы региона могут быть связаны как с объективными факторами - специфическими географическими условиями и особенностями экономической базы и социальной сферы, так и с излишними затратами региональных органов власти.

1 Налоговый потенциал - способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма поступлений как таковых).

9

В мировой практике существует несколько методов оценки финансовых потребностей региона. Один из них начинается с установления конкретных нормативов расходов на финансирование существующих объектов с последующими расчетами на базе этих нормативов. Проведя такой расчет по каждой статье расходов, можно посчитать потребности в финансах для любой административной единицы. Хотя такой метод отличается точностью, его недостатком является чрезмерная сложность. Обычно он применяется в высокоразвитых странах со стабильной экономикой и, как правило, небольшой территорией (например, в Дании ).

Существует и упрощенный метод учета региональных финансовых потребностей, который сводится к использованию общих показателей - например, численности населения, душевого дохода, уровня урбанизации, плотности населения, уровня бедности, индекса цен, качества инфраструктуры, концентрации граждан, требующих повышенных бюджетных расходов (например, пенсионеров) и т.д. Такой вариант расчета пригоден для стран с большой территорией, сравнительно прост и не требует больших финансовых затрат.

Важной стороной разработки формулы выравнивания является определение степени выравнивания. Это обусловлено тем, что бюджетное выравнивание предполагает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, что может усилить иждивенческие настроения реципиентов и вызвать недовольство доноров. Поэтому, как правило, при разработке формулы не ставится цели достижения полного выравнивания.

Таким образом, формула - это реальный шанс соблюдения территориальной справедливости при распределении бюджетных средств.

Каждая страна выбирает для себя бюджетные инструменты в зависимости 01 трех вышеперечисленных факторов. Так, США являют собой образец страны ( конкурентной системой бюджетного федерализма: американские штаты имеют такт же права в бюджетно-налоговой сфере, что и федеральное правительство, сфер; перераспределительных отношений крайне ограничена. Основным инструментои выравнивания являются целевые трансферты. Такая система МБО эффективна дл: страны с относительно однородными и высокоразвитыми регионами. Хотя она лучил отвечает принципам бюджетного федерализма в их чистом виде, ее преждевременно' внедрение чревато для неустоявшегося государственного устройства и переходив экономики России негативными последствиями (расцвет местного налоготворчества ущерб интересам населения и субъектов хозяйствования, искажение принцип территориальной справедливости и т.п.).

Ю

Бюджетно-налоговая система ФРГ, напротив, построена на долевом распределении бюджетных доходов и является примером кооперативной модели бюд; кетного федерализма. Для обеспечения потребностей федерации, земель и общин в финансовых средствах осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами, активно задействован механизм выравнивания, использующий формулу распределения. Отработанная в ФРГ система перераспределения представляет интерес для России, где также применяется долевой метод распределения бюджетных доходов.

Канада, при большой независимости региональных властей и высокой степени децентрализации бюджетно-налоговых отношений (подобно США), тем не менее уделяет большое внимание выравниванию различий между провинциями, используя систему целевых и общих трансфертов. Канада стремится поддержать единые стандарты социальных благ (общественных услуг) при равных уровнях налогообложения. Австралия успешно решает проблему с "национальными автономиями": Северной территории с ее коренным населением предоставлен особый налоговый режим. Она наделена полномочиями по планированию расходов и сбору налогов, что приближает ее к суверенному государству. В связи с этим коренное население само решает свои проблемы, вызванные отдаленностью, этно- и демографическими особенностями.

Наконец, Индия - страна, в которой существуют значительные межрегиональные и этнические различия в экономическом развитии и уровне доходов, что делает ее в чем-то похожей на Россию. Здесь особое внимание уделяется политическим методам. Однако они применяются в тандеме с экономико-организационными приемами. Индийская политика выравнивания использует в формуле компоненты, учитывающие проблемы "особых штатов" (например, политически нестабильного штата Пенджаб), что представляет интерес для такой "асимметричной" федерации, как Россия.

ТУ. Несовершенство российских межбюджетнмх отношений связано прежде всего с отсутствием механизма учета межрегиональных различий.

Бюджетно-налоговая система Российской Федерации во многом унаследовала недостатки советской системы: централизацию и жесткую зависимость регионов от центра; политику выравнивания, в основе которой лежали индивидуальные договора с органами власти каждой республики, а не объективные критерии распределения средств. В условиях политического и экономического кризиса устаревшая система

бюджетных отношений с регионами, не соответствующая нарождавшемуся федеративному государству, стала угрожать целостности страны. Реформа 1992 года, заложившая основы бюджетного федерализма в России, практически осталась на уровне постановлений, а МБО складывались стихийно, под влиянием политической конъюктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными властями и региональными политическими элитами.

Экономический кризис и связанное с ним ухудшение положения со сбором налогов привели к увеличению вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Ситуацию обострила приватизация предприятий и передача на региональный уровень все большей части социальных расходов, не обеспеченных достаточной налоговой базой. Главным фактором покрытия дефицита региональных бюджетов служили трансферты из федерального бюджета.

Еще хуже сложилась ситуация в местных бюджетах, которые по сути стали придатками региональных - в полную противоположность действующему законодательству о местном самоуправлении.

Вертикальная несбалансированность российской бюджетно-налоговой системы усугубляется наличием "особых бюджетных режимов" ("асимметричная" федерация): при декларированном равноправии субъектов федерации часть республик находится в привилегированном положении.

Российская бюджетно-налоговая система представляет собой своеобразную смесь из американской, германской и советской налоговых и бюджетных систем. Налоги в России не выполняют до конца ни одной своей функции - фискальной, регулирующей, перераспределительной. Последняя функция призвана обеспечить территориальную справедливость, но сам механизм перераспределения пока еще не отвечает этой задаче.

Начавшаяся в 1992 году децентрализация бюджетно-налоговых взаимоотношений субъектов федерации и центра с 1995 года получила обратное развитие: доля расходов и доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете снова стала возрастать. Это свидетельствует о двоякой тенденции: с одной стороны, центр не хочет уступать свои позиции, с другой стороны, в переходный период процесс децентрализации объективно не должен идти слишком быстрыми темпами, так как это может привести к увеличению социально-экономического разрыва между субъектами РФ.

К недостаткам бюджетно-налоговой системы необходимо отнести еще и традиционно российское несоблюдение законов. Регионы не выполняли своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, центральные органы произвольно меняли пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты, устанавливали льготные режимы для "избранных" регионов.

Все это, наряду с социально-экономическим кризисом в стране, повлияло на увеличение горизонтальной несбалансированности системы, углубление межрегиональных диспропорций. Разрыв по душевым бюджетным доходам между самым богатым и беднейшим регионом в 1993 году составил 90:1, а по расходам -25,6:1.

Предпринятая в 1994 году попытка Минфина найти алгоритм процесса перераспределения средств между регионами и создать Фонд финансовой поддержки субъектов федерации не дала ожидаемых результатов прежде всего в связи с отсутствием механизма учета реальных финансовых потребностей территорий. Все это высветило нерешенность еще одной проблемы - нового социально-экономического районирования страны. Применение старого районирования при расчете трансфертов регионам привело к добавочным искажениям процесса перераспределения.

На трансфертном довольствии находится 108 млн. чел. - 72 % населения страны, что приводит к распылению средств. Разница в среднедушевых субъектных трансфертах достигает 297 (!) раз - от 6,3 млн.руб. в суровой Эвенкии до 21 тыс. руб. в благодатной черноземной Белгородчине (1996 г.). Примечательно, что в число реципиентов входят практически все "национальные" субъекты РФ, кроме Башкирии, включая нефтегазовые "житницы" - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Не учитывается реальная ситуация в кризисных субъектах РФ, в частности, "северная" специфика. В число регионов, имеющих право на получение трансферта, не попали многие хронически дотационные северные и восточные территории, в то время как помощь выделялась даже тем субъектам федерации, которые имели "особый бюджетный режим" (Якутия).

Дифференциация регионов по бюджетной самостоятельности остается чрезмерной, и при этом количество регионов-реципиентов продолжает увеличиваться.

Итак, существующая система бюджетных трансфертов по своему реальному воздействию способствует скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравниванию.

V. Доля средств Фонда Финансовой поддержки субъектов РФ в спавненнн со "скрытой" финансовой помощью регионам слишком мала для успешной политики выравнивания.

Можно выделить четыре основных направления, по котором осуществляется финансовое взаимодействие между уровнями власти: трансферты Фонда финансовой поддержки, территориально ориентированные расходы (ТОР), бюджетные ссуды и взаиморасчеты (см. рис. 1).

Так как все экономические процессы происходят в пространстве, на территории, почти все расходы федерального бюджета являются территориально ориентированными - направляются непосредственно в субъекты РФ (сельское хозяйство, образование, строительство, социальную политику, здравоохранение, из целевых бюджетных фондов и др.). По оценкам, в бюджете-96 ТОР составляли не менее 2/3 всех бюджетных расходов.

Рис. 1

СХЕМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

федеральные

налоги + неналоговые доходы

Местные налоги + неналоговые доходы

(Г

I трансферты

Федеральные

налоги +

суоъектные

налоги +

неналоговые

доходы

(Г

Федеральный бюджет

и)

ТОР

Бюджетные ссуды

Взаиморасчеты!

субъектные бюджеты

местные бюджеты

=¿1

Следующие два финансовых потока - взаиморасчеты и бюджетные ссуды. Взаиморасчеты представляют собой частично финансируемые расходы, а бюджетные ссуды - краткосрочные кредиты, которые предоставляются регионам с

целью оказания помощи в деле финансирования "защищенных расходов" (заработной платы, социальных расходов).

С учетом этих трех финансовых потоков доля средств Фонда составляет не более 20 % всей федеральной помощи субъектам РФ. При этом трансферты остаются наименее контролируемой частью федеральных средств, которой по своему усмотрению распоряжаются органы власти субъектов РФ.

VI. Межбюджетные отношения в России формируются под влняннем системы объективных и субъективных факторов, определяющих специфику страны.

Различные финансовые потребности регионов обусловлены влиянием ряда объективных и субъективных факторов (см. рис.2). Рассмотрим важнейшие из них.

Среди объективных факторов, безусловно, основным является уровень социально-экономического развития регионов. В пределах современной России находятся несколько развитых и отсталых "стран-сообществ" с принципиально различной экономической структурой, а следовательно, весьма разным налоговым потенциалом. И к этим экономически несопоставимым сообществам-укладам применяются единые налоговые и бюджетные стандарты. Такая ситуация является порождением централизованной бюджетно-налоговой системы. Действительно, по душевому валовому внутреннему продукту разрыв наиболее "бедных" автономий и "богатых" областей России составляет более 20 раз, а между Москвой и Ингушетией достигает более чем 100 раз.

В России, в отличие от развитых стран, близкие к традиционным сообщества-уклады - явление не исключительное, а массовое. Население некоторых "бедных" регионов, имеющее доходы от натурального хозяйства и рыночной торговли, обладает значительным скрытым налоговым потенциалом, но налогов не платит.

Таким образом, в стране с пестрым общественно-экономическим ландшафтом несоблюдение принципа территориальной справедливости становится почти закономерным, и с этим нельзя не считаться. В связи с этим особую важность приобретает экспертная географическая оценка социально-экономической ситуации в регионах для разработки целевых программ финансирования.

Природно-климатический фактор. Финансовые потребности регионов во многом определяются разнообразием природно-климатических условий в России. Даже при равной доле в Фонде трансфертов дополнительные статьи расходов для дотационного региона на севере, безусловно, значительно отличаются от

дополнительных расходов южного дотационного региона. Следовательно, в разработке механизма распределения трансфертов должны участвовать не только экономисты, но и географы.

Рис. 2

ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ

федеральный бюджет

X

субъектные бюджеты

I

местные бюджеты

)БЪЕКТИВНЫЕ ФАКТОРЫ

СУБЪЕКТИВНЫЕ

ФАКТОРЫ

^ч-г- —Л

Уровень социально-экономического развития регионов

Политический фактор

ЭГП

Природно-климатический

Природные ресурсы

Социальная напряженность

демографический

экологический

Особую роль как фактор, влияющий на МБО, играют природные ресурсы, так как для многих российских территорий стремление к самостоятельному распоряжению природными ресурсами явилось одним из мощных стимулов регионализации. Для России с ее богатым природным потенциалом и большой неравномерностью его территориального размещения, в условиях существующей правовой и политической нестабильности эта проблема связана с сохранением целостности самой Российской Федерации.

Реформирование налогообложения природных ресурсов тесно связано в российских условиях с решением проблемы собственности на ресурсы: стратегические природные ресурсы должны находиться под федеральной юрисдикцией, но реальное распоряжение ими может быть сосредоточено в руках региональных властей. Местные органы самоуправления должны иметь право вето на разработку природных ресурсов без согласия населения, которое определяет механизм справедливого распределения доходов от этой деятельности. Это даст регионам средства, в том числе и на охрану окружающей среды, которая, как правило, страдает при развитии добывающей промышленности. Доходы при этом делятся между федеральными, региональными и местными органами власти, часть их получает и прямой пользователь и разработчик ресурса. Без четких законодательных механизмов, а именно, законов о системе органов власти в Российской Федерации и о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации вопрос о принадлежности природных богатств России решить невозможно.

Важнейшим из субъективных факторов для России, безусловно, является политический - практически он опосредует влияние всех остальных факторов. "Асимметричность" федерации, политические преимущества республик и автономных образований обусловливают и преимущества при распределении бюджетных средств. Давление региональных элит, лоббизм, льготы, раздаваемые государственными деятелями во время предвыборных компаний и посещений регионов, забастовки, вызванные социальной напряженностью, - все это проявления действия политического фактора, вносящего существенные изменения в межбюджетные финансовые потоки.

Национально-этнический фактор в России во многом определяет стремление к суверенитету отдельных республик в составе РФ, их особую позицию по отношению к центру и к другим регионам. Задача новых финансово-бюджетных отношений -снижать степень этносоциального неравенства и не допускать дискриминации. Национально-этнические различия должны найти свое отражение в натурально-стоимостных государственных и региональных стандартах социальных благ, на основе которых будут рассчитываться бюджетные потребности регионов.

Главной задачей при построении справедливой и открытой системы МБО должен стать учет объективных факторов, определяющих финансовые потребности регионов; при этом влияние субъективных факторов будет во многом сглажено.

VII. Роль географии в совершенствовании межбюджетных отношений непосредственно связана с разработкой системы объективных критериев распределения централизованной помощи регионам.

При распределении финансовой помощи необходимо руководствоваться объективными критериями, от которых зависят финансовые потребности регионов. Для решения этой задачи необходимо разработать новое социально-экономическое районирование страны, в основе которого могут лежать различные классификации регионов России.

Разработка системы объективных критериев может опираться на классификации регионов по уровню социально-экономического развития, уровню жизни, здравоохранения и образования. Предложенные автором классификации построены по методу "нечетких множеств" на основе 48 показателей, оказывающих влияние на изменение бюджетных расходов в регионах. Каждая последующая совокупность показателей включает предыдущую для отслеживания влияния добавленных переменных и для сравнения более конкретных классификаций с более общими. Например, общая картина здоровья населения может быть исследована на фоне картины уровня жизни и уровня социально-экономического развития регионов России.

Здравоохранение и образование как сферы исследования выбраны не случайно. Состояние именно этих двух сфер определяет способность нации к самосохранению. К тому же они наиболее уязвимы в период экономических реформ, а бремя их финансирования в настоящее время практически полностью легло на региональные бюджеты.

Для характеристики здравоохранения и образования было разработано по две классификации. Первые учитывали развитие исходных предпосылок и инфраструктуры в каждой сфере (то есть созданные в стране условия), вторые отражали имеющиеся результаты - уровень здоровья населения России и уровень образования.

Сравнение двух классификаций (результаты и условия) показало, что созданная в здравоохранении и образовании социальная инфраструктура не отличается высокой эффективностью и не гарантирует получение лучших результатов при лучших условиях.

Регионы были классифицированы также по уровню душевых бюджетных расходов на здравоохранение и образование. Существующее равномерное

распределение бюджетных расходов по регионам России не соответствует различным потребностям субъектов РФ. Территориальная справедливость требовала бы дифференцированного подхода к каждому региону на основе объективных критериев.

Важным выводом проведенного исследования является тот факт, что по душевым бюджетным расходам и созданной социальной инфраструктуре нельзя судить об эффективности систем здравоохранения и образования в стране, а значит, нельзя на этих данных основывать расчеты по распределению средств. Предлагаемые классификации по уровню здоровья и образования могут служить ориентиром для расчетов.

Общие классификации по уровню жизни и социально-экономического развития также могут послужить базой при разработке нового экономического районирования, а также целевых федеральных программ финансирования, при выделении кризисных регионов и "зон особого внимания".

Проведенные классификации отражают резкую дифференциацию регионов России по многим параметрам (приложение, рис.3-6). Москву и Санкт-Петербург по праву можно отнести к исключительным регионам - практически во всех классификациях они занимали лучшие места и только по уровню здоровья населения попали в среднюю группу. В наихудшем положении находятся северные регионы и слаборазвитые национальные окраины. Критическое положение зафиксировано в Туве, Кемеровской и Курганской областях. «Отсталый» Северный Кавказ в некоторых случаях выступает впереди других территорий - отличные показатели по уровню здоровья (благоприятный климат, чистый воздух) и неплохие - по уровню образования (престижйость диплома о высшем образовании).

Ограниченность бюджетных средств в настоящее время требует ужесточения контроля за их расходованием и сокращение числа дотируемых регионов. Некоторая часть субъектов РФ (Тува, Ингушетия, Дагестан), национальные округа (кроме Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого), Ивановская и Псковская области, некоторые северокавказские республики не могут обойтись без федеральной помощи. Именно для этих бедствующих территорий нужны трансферты.

Новая задача, которая встает перед географами, - районирование кризисных территорий, границы которых не обязательно будут совпадать с границами субъектов РФ. В перспективе желательна классификация кризисных районов (в экономической сфере, социальной - по уровню развития здравоохранения, образования, экологической и т.д.). В соответствии с этой классификацией кризисные районы должны

финансироваться через специальные целевые региональные программы (возможно

создание фонда кризисных территорий).

Основные выводы диссертации

1. Отношения между центром и регионами России в бюджетно-налоговой сфере должны строиться на основе территориальной справедливости.

2. Практическая реализация территориальной справедливости невозможна без учета географических аспектов МБО: межрегиональных различий и факторов, их обусловливающих.

3. В переходный период России необходимо придерживаться кооперативной модели БФ, основывающейся на политике выравнивания диспропорций и взаимном сотрудничестве субъектов РФ.

4. Россия не должна копировать зарубежные модели БФ, но выбрать те методы и инструменты политики выравнивания, которые соответствуют данному этапу ее экономического и социального развития.

5. Реформирование российского механизма распределения финансовой помощи регионам должно проводиться по двум главным направлениям: а)создание системы объективных критериев оценки финансовых потребностей регионов; б) ужесточение контроля над распределением финансовых средств.

6. Объективной базой для политики бюджетного выравнивания являются классификации регионов по уровню социально-экономического развития, уровню жизни, здоровья и образования.

Основные положения диссертации изложены в публикациях автора:

1. Факторы перераспределения бюджетных средств между федеральным центром и регнонами.//Известия РАН, Серия географическая.1995, № 6.

2. Налогообложение природных ресурсов в России //Фонд развития парламентаризма в России. Вып.41, декабрь 1994.

3. Роль местных органов власти в бюджетно-финансовой системе //Фонд развития парламентаризма в России. Вып.31, ноябрь 1994.

4. Особые бюджетные режимы //Фонд развития парламентаризма в России. Вып.72, апрель 1995.

5. Политика бюджетного выравнивания: методы и инструменты //Фонд развития парламентаризма в России. Вып.71, апрель 1995.

6. Роль местных органов власти в бюджетно-финансовой системе //Фонд развития парламентаризма в России. Вып.31, ноябрь 1994.

7. Социально-экономическая классификация регионов России - основа формирования объективных критериев оценки бюджетных потребностей регионов (на примере здравоохранения) //Известия РАН, Серия географическая, (в печати). В соавт. с B.C. Тикуновым.

8. О классификации кризисных территорий. Мнение географа //Думский вестник. Парламентские слушания "О депрессивных территориях в Российской Федерации. Пути выхода из кризиса" (в печати).

ПРИЛОЖЕНИЕ

Нумерация регионов для анаморфоз

Северный район 1 Республика Карелия 2 Республика Коми 3 Архангельская область 4 Ненецкий АО 5 Вологодская область 6 Мурманская область Северо-Кавказский район 42 Республика Адыгея 43 Республика Дагестан 44 Кабардино-Балкарская Р. 45 Карачаево-Черкесская Р. 46 Респ. Северная Осетия 47 Краснодарский край 48 Ставропольский край 49 Ростовская область

Северо-Западный район 7 г.Санкт-Петербург 8 Ленинградская область 9 Новгородская область 10 Псковская область Уральский район 50 Республика Башкортостан 51 Удмуртская Республика 52 Курганская область 53 Оренбургская область 54 Пермская область 55 Коми-Пермяцкий АО 56 Свердловская область 57 Челябинская область

Центральный район 11 Брянская область 12 Владимирская область 13 Ивановская область 14 Калужская область 15 Костромская область 16 г. Москва 17 Московская область 18 Орловская область 19 Рязанская область 20 Смоленская область 21 Тверская область 22 Тульская область 23 Ярославская область Западно-Сибирский район 58 Республика Алтай 59 Алтайский край 60 Кемеровская область 61 Новосибирская область 62 Омская область 63 Томская область 64 Тюменская область 65 Ханты-Мансийский АО 66 Ямало-Ненецкий АО

Волго-Вятский район 24 Республика Марий Эл 25 Республика Мордовия 26 Чувашская Республика 27 Кировская область 28 Нижегородская область Восточно-Сибирский район 67 Республика Бурятия 68 Республика Тува 69 Республика Хакасия 70 Красноярский край 71 Таймырский АО 72 Эвенкийский АО 73 Иркутская область 74 Усть-Ордынский АО 75 Читинская область 76 Агинский Бурятский АО

Дальневосточный район 77 Республика Саха(Якутия)

Цсптпалыю-Чспноземмый район 29 Белгородская область 30 Воронежская область 31 Курская область 32 Липецкая область 33 Тамбовская область 78 Еврейская АО 79 Чукотский АО 80 Приморский край 81 Хабаровский край 82 Амурская область 83 Камчатская область 84 Корякский АО 85 Магаданская область 86 Сахалинская область

Поволжский район 34 Респ. Калмыкия-Хальмг Тангч 35 Республика Татарстан 36 Астраханская область 37 Волгоградская область 38 Пензенская область 39 Самарская область 40 Саратовская область 41 Ульяновская область 87 Калининградская область