Бесплатный автореферат и диссертация по географии на тему

Проблемы совершенствования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации на основе социально-экономического районирования

ВАК РФ 11.00.02, Экономическая, социальная и политическая география

Текст научной работыДиссертация по географии, кандидата географических наук, Шишков, Михаил Константинович, Самара

Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации

Самарская государственная ордена «Знак Почета» экономическая академия

Кафедра экономической й социальной географии

На правах рукописи

Шишков Михаил Константинович

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 11.00.02 - Экономическая, социальная и политическая география

Диссертация на соискание ученой степени кандидата географических наук

Научный руководитель -кандидат экономических наук профессор В.В. Воронин

Самара-1999

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение...................................................................................................... 4

Глава I. Тсорстико-мстодологичсскис вопросы экономического районирования и адмииистративио-терри трпальпого устройства......... К)

1.1. Основные понятии, npninunn.i п проблгмы современного адмппи СТрМ'ЦНИЮ-ТСррНториальшн о устроиа вп России.............. ......... 10

1.2. Методология и методика йщп9л&"»о-экономичеекого районирования........................................................................................27

1.3. Взаимосвязь, сходства и различия социально-экономического районирования и административно-территориального устройства... 33

Глава 2. Анализ современного состояния административно-

территориального устройства Самарской области....................... 42

2.1. Исторический обзор административно-территориального устройства Самарской области........................................................... 42

2.2. Современное экономико-географическое положение и административно-территориальное устройство Самарской области..........48

2.3. Состояние и тенденции социально-экономических условий и их влияние на административно-территориальное устройство Самарской области.........................................56

Глава 3. Принципы, факторы и показатели, используемые при совершенствовании административно-территориального устройства.......62

3.1. Общие принципы и факторы при районировании

по методу взвешенных баллов....................................................... 62

3.2. Принципы и показатели для районирования низовых административно-терри ториальных единиц - общин.........................67

3.3. Принципы и показатели для районирования районов области......... 86

Глава 4. Пути совершенствования административно-террито-

риального устройства Самарской области.................................. 104

4.1. Тенденции совершенствования административно-территориального устройства общин...................................................104

4.2. Основные направления изменения границ

районов Самарской области...........,.......................................................123

4.3. Влияние местного самоуправления на административно-территориальное устройство..................................................................142

Чаключппн'........................................................................... ,,..,.153

Библиографический список использованной литературы.....................157

Приложения...................................... .......................................................... 169

Вспомогательные указатели.........................................................................228

Введение

Актуальность исследования. Кризисные, переломные периоды в развитии любого государства способствуют ломке старых административно-территориальных образований, проведению административно-территориальной реформы. Радикальные изменения, происходящие в российском обществе и экономике, и, связанные с л пми процессами кризисные явления, заставляют пересмотреть прежние взгляды и принципы административно-территориального устройства (в дальнейшем - А ТУ) государства на всех уровнях.

Современное АТУ сложилось на уровне существующих субъектов Федерации стихийно, в основном в 30-е годы и давно нуждается в пересмотре. На всех уровнях оно остается практически неизменным с середины 60-х годов, когда были ликвидированы результаты административной реформы, проводимой Н.С. Хрущевым (совнархозы, разделение областей на промышленные и сельскохозяйственные, укрупнение районов), и оно пока не затронуто процессом реформирования, нача тым в 90-х годах. В этот период произошли отдельные изменения в АТУ. На федеральном уровне повысился статус автономий, а на региональном уровне произошло.незначительное разукрупнение районов и сельских администраций, как инерция процесса предшествующих лет, ликвидация внутригородского районного деления в ряде городов. Однако все эти преобразования носили, как правило, сугубо административный характер и не подкреплялись серьезными научными исследованиями, что часто порождало новые проблемы и противоречия.

На недостатки и проблемы АТУ субъектов Федерации, необходимость их специального изучении, до перпичного уровни включительно, с 70-х годом указывают многие ученые, политические и общественные деятели пашей с ¡раны, От признания необходимости изменении Л ТУ до выра-

ботки действительно научно-обоснованных предложений по данному вопросу очень далеко. Дело в том, что как в научных работах, так и в публицистике и средствах массовой информации высказываются самые различные предложения по реформированию АТУ России на всех уровнях.

Принципиально новыми подходами к решению вопросов АТУ внут-

*

ри субъектов Федерации стали законодательное регулирование этих вопросов самими субъектами Федерации, а также обязательный учет мнения населения, осуществляемый через референдум, при изменении границ административно-территориальных единиц (ATE).

Вместе с тем отсутствие единых методологических и методических подходов в вопросах совершенствования АТУ на всех уровнях сдерживает процесс изменения административно-территориальных границ, на долгие годы оттягивая принятие решений по накапливающимся проблемам. Поэтому данная диссертация является новым направлением в исследовании территории и призвана восполнить пробел в данном вопросе.

Объектом исследования является субъект Российской Федерации -Самарская область. Предмет исследования - АТУ Самарской области, прежде всего на уровне административных районов области и низовой системы АТУ - сельских администраций, волостей, округов и т.д. (в дальнейшем «общин»). Выбор объекта исследования определен тем, что основные показатели, характеризующие АТУ области и являющиеся первоочередными предметами данного исследования: число городов, районов, поселков городского типа и общин, средняя численность населения районов и общин, являются во многом типичными для Поволжья и России в целом.

Целыо исследования является обоснование направлений совершенствования перестройки АТУ Самарской области.

Исходя из поставленной цели, в работе решаются следующие задачи:

углубление теоретико-методологических вопросов социально-экономического районирования (СЭР) и АТУ;

изучение истории АТУ России, Среднего Поволжья и Самарской области, зарубежного опыта АТУ;

анализ современных социально-экономических условий и ситуации в АТУ Самарской области;

определение принципов, факторов и показателей для оценки АТУ на основе СЭР;

описание процесса оптимизации АТУ области по общинам и районам;

установление влияния вопросов местного самоуправления на АТУ. Mi'io/HiJioilPiecKiie и методические основы. Методологический основой диссерпщпн ннлнетеи сисюмно-диалек!ический подход. При проведении исследонпиин мы исходили из того, что вопросы АТУ являются комплексными и для их научного обоснования изучались труды ученых разного профиля: юристов, экономистов, географов, историков, социологов, экологов, архитекторов и т.д. Прежде всего, это экономисты и экономико-географы: А.А.Адамеску, П.М.Аламииев, И.Г.Александров, А.И.Алексеев, Н.Т. Агафонов, К.И.Арсеньев, Н.Н.Баранский, Г.И.Баскин, В.К.Бугаев, В.В.Воронин, К.Д. Егоров, Т.М. Калашникова, A.M. Колотиевский, В.В.Кистанов, H.H. Колосовский, Э.А. Медведкова, С.Я.Ныммик,

A.М.Трофимов, П.Хаггет, Б.С.Хорев, А.И.Чистобаев, М.Д.Шарыгин и др. Были изучены также работы по вопросам государственного и

территориального устройства и управления: юристов - A.B. Лужина,

B.А. Нсмцсва, P.C. Павловского, М.А. Шафира, Б.А. Ржевского, Д.Л.Златопольского, А.А.Транипа; историков - В.О.Ключевского, П.П.Черкасова, Д.В.Чернышевского; других ученых, политиков, писателей, публицистов и государственных деятелей - Р.Г. Абдулатипова,

C.Н.Бабурина, А.И.Васильчикова, В.Н.Лексина, А.И.Солженицына, А.Н.Швецова и др.

В работе применялись методы комплексной балльной оценки на основе корреляционных моделей, исторический, статистический, сравнительный, картографический, ключей, группировок и др.

Информационной базой исследования послужили материалы Госкомстата России и Облкомстата Самарской области, Российской государственной библиотеки и Самарской областной библиотеки, ведомственные материалы областных организаций: экономики, архитектуры, сельского хозяйства, дорожного хозяйства, связи, образования, здравоохранения, службы занятости и других. В работе нашли отражение отдельные положения научных исследований и проектных организаций, материалы периодической печати.

Научная новизна работы заключается в углублении методологических и методических вопросов АТУ на основе СЭР. Расширена типовая методика по методу взвешенных баллов, введены три новых статистических показателя, увязывающих численность населения сельских населенных пунктов, их удаленность от административных центров и качество дорог. Таким образом, в работе сделана попытка применения использованного нами подхода к вопросам совершенствования АТУ для других субъектов Федерации.

Ожидаемый научный результат работы определяют:

степень выявления взаимосвязей, сходства и различия между СЭР и

АТУ;

определение новых принципов и факторов для создания и изменения А ТЕ, в том числе определение оптимального и предельно-допустимого числа нижестоящих звеньев в управлении ATE;

предложения по изменению наименований ATE, типов городских и сельских поселений, критериям отнесения населенных пунктов к тому или иному типу.

Практическое значение. Защищаемые в работе положения сформировались в процессе практической работы автора в районных и городских

плановых и финансовых органах, территориальных представительствах федеральных органов, преподавания на курсах повышения квалификации работников местных органов Госплана РСФСР- Минэкономики РФ, а также депутатской работе на районном и городском уровнях.

В результате административно-территориальных преобразований, являющихся итогом данного исследования, достигается:

повышение эффективности производства, сферы обслуживания и местного самоуправления;

улучшение бюджетного обеспечения, снижение дотационное™ местных бюджетов, в том числе за счет экономии расходов на содержание органов государственного управления и местного самоуправления;

улучшение социально-бытового, правового и иного обслуживания населения;

расширение и развитие территориального общественного самоуправления, как одной из форм демократизации общества.

Материалы диссертации могут быть использованы при совершенствовании ЛТУ других субъектов Федерации и России в целом, в разработке схем и проектов районной планировки, отраслевых схем и проектов размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры, в учебном процессе при преподавании экономической и социальной географии.

Апробации работы. Основные положения исследования обсуждались па Всероссийских и регионшн.ных научно-практических конференциях в городах Самаре (1995, 1996 и 1998 г.г.) и Перми (1999г.). Основные выводы исследования изложены в 9 публикациях, общим объемом 4.0 пл.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех основных глав, заключения, перечня использованной литературы и приложений.

Первая глава посвящена теоретико-методологиичееким вопросам экономического районирования и АТУ. В ней освещены следующие вопро-

сы: основные понятия, принципы и проблемы современного ЛТУ России; методология и методика СЭР; взаимосвязь, сходства и различия СЭР и АТУ.

Во второй главе дастся анализ современного состояния АТУ Самарской области. Она состоит из следующих параграфов: исторический обзор АТУ Самарской области; современное экономико-географическое положение и АТУ Самарской области; состояние и 'тенденции социально-экономических условий и их влияние на АТУ Самарской области.

В третьей главе рассматриваются принципы, факторы и показатели, используемые при совершенствовании АТУ на основе СЭР по методу «взвешенных баллов»: сначала общие принципы и факторы для общин и областных районов, а затем по каждому из указанных видов в отдельности.

В чпмерчой главе оппсываенн сим процесс районировании АТУ облает но меч оду »»взвешетнзч баллов», отдельно по общинам и районам; раскрывается влияние российского и местного законодательства и нормативных актов по вопросам местного самоуправления на АТУ.

Глава I. Теоретико-методологические вопросы экономическою районирования и административно-территориального устройства

/. 1. Основные понятия, принципы и проблемы современного административно-территориального устройства России

История создания АТУ России. В начале XIX века К. Арсепьев писал: «Разделение государства на губернии и уезды не есть маловажное дело. Безопасность внешняя и спокойствие народа внутри государства много зависит от правильного и с благоразумием устроенного разделения государства на части».1 Здесь же он выделяет два вида «политического разделения государства» - «по обстоятельствам» и «по началам».

До начала ХУШ века Россия подразделялась на 146 уездов, вместо которых в 1708 году Петр 1 учредил 8 губерний. В 1719 году вместо 8 было учреждено 11 губерний. Губернии подразделены были на провинции, а провинции на уезды с городами, пригородами и селениями.

Следующий этап в АТУ России связан с правлением Екатерины II (1762~1796г.г\), утвердившей в конце 1775 года «Учреждение о губерниях». Разделение Империи на губернии производилось в течение 10 лет, с 1775 до 1785 года. Было принято, что каждая губерния должна иметь от 300 тыс. до 400 тыс. душ жителей. Губернии делились на уезды или округи, в которых должно быть от 20 тыс. до 30 тыс. душ. В 1785 году было образовано 41 Наместничество [новое название вместо губерний - M.LLI.] и одна область (Таврическая) на нравах губернии. Во всех губерниях насчитывалось 493 уезда или уездных города и 86 городов безуездных.

В исследованиях по истории АТУ дореволюционной России, проводимых в советский период, неоднократно отмечался факт неизменности губернского деления, в основе своей, от Учреждения 1775 года до ок-

ApccHi.cn К.И. Начертания статистики Российского государства. Ч. 2, C-1I6., 1818, с. 158.

тября 1917 года. Причем, акценты расставлены в различных работах по разному. В одном случае указывалось, что «АТУ в России просуществовало практически без изменения около 150 лет: из созданных Екатериной II 50 губерний в 1775 году 42 сохранились до октября 1917 года».1 В другом случае говорится, что «из 50 губерний, образованных на основании «Учреждения о губерниях 1775 года», 42 остались в неизменном виде, в некоторых губерниях изменились лишь центры...».2

Надо полагать, что «сохранились» и «остались в неизменном виде» это не одно и то же. 11о, и то, и другое мнение расходятся с дореволюционной публикацией, где сказано, что «из 40 губерний деления 1781 года сохранили свои географические, границы только 9» В конце XIX века в Российской империи существовало следующее АТУ (табл. I).

Таблица J

Административно-территориальное устройство Российской империи

в 1899 году3

Отдельные части Империи Губерний Областей Городов, управляемых самостоятельно Уездов, округов II III. Волостей, гмин и т.п.

1 2 3 4 5 6

Европейская Россия 49 1 6 504 11786

Царство Польское 10 - - 84 1287

Вел.Кн. Финляндское 8 - - 51 -

Кавказ 7 4 - 76 4113

Сибирь 4 5 - 56 611

Среднеаз. владения - 9 - 44 215

Всего 78 19 6 815 18012

1 Златопольский Д.Л., Госудярстснпос устройство ССОР. М., Г'осюриздат, I960, с. 274. 7 Павловский P.C., Шафнр М.А. Адошнистра швно-тсррнторнальнос устройство советскою государства. - М.: Госюриздат, 1961.

1 Энциклопедический словарь (Рспршгшос воспроизведение издания Ф.А. Ьрокгауз - И.А. Ефрон, 1890. T.54, 1899, с.211-212.) «Тсрра», 1992.

Таким образом, основных АТЕ: губерний и равных им (области и города на нравах губерний) было 103. Из них на современной территории России было 42 губернии и области, в том числе: 29 в Европейской части, 5 на Северном Кавказе и 8 в Сибири (с Дальним Востоком).

Проблемы государственного территориального устройства России интересовали многих ученых и политических деятелей. Так, например, большое внимание вопросам территориального устройства будущей России уделяли декабристы. И.N4. Муравьев в «Проекте Конституции» предлагал деление России на 13 разделяемых на уезды «держав» и 2 области, а П.И. 11ес1 ель в «Русской Прайде» - па 10 областей и 3 удела, с делением областей на губернии. Новое территориальное деление у декабристов связывалось с федеративным устройством государства, п